AGORAS

DEMOCRATIE ET PARTICIPATION (2)

les corporations de développement communautaire .

           Une conclusion qui ressort de l’article précédent  oblige à constater qu'en utilisant le critère de l'échelle  d'ARNSTEIN en aucun cas, on ne trouve une participation digne de ce nom, dépassant la niveau de deux, celui de la coopération symbolique.  Faut-il en déduire alors qu’Arstein a, dans son échelle, placé trop haut la barre de la participation ?

On pourrait penser cela ,s’il n’existait dans d’autres pays, et notoirement aux Etats-Unis, des formules de démocratie participative dans le domaine de la rénovation urbaine qui correspondent parfaitement à son troisième niveau : la coopération effective. 

      La formule des Corporations de Développement Communautaire s’est propagée, aux Etats-Unis, depuis la fin des années 70. Elle a été utilisée en réponse à une crise urbaine qui se traduisait par la dévastation physique et la décomposition morale, des quartiers populaires des centres villes où s’étaient entassés, souvent dans les pires endroits, les Noirs venus du Sud, tandis que les petites classes moyennes et les membres de la classe ouvrière blanche qui y vivaient jusque là partaient vers la périphérie. Dévastation physique : du fait de la dépréciation des lieux par l’effet de la pauvreté et de la race de leurs nouveaux habitants, les immeubles en location n’étaient plus entretenus, souvent simplement squattés. Il arrivait fréquemment de surcroît, qu’un incendie les ravage, fruit supposé d’une intention du propriétaire en vue de récupérer, par l’assurance, sa mise initiale. Beaucoup de propriétaires qui ne touchaient plus de loyers, ne payaient plus les impôts locaux (relativement élevés aux Etats-Unis)  Quand aux promoteurs privés, ils ne voulaient pas risquer leurs fonds dans des lieux offrant un retour sur investissement aussi aléatoire.

Décomposition morale : les émeutes raciales des années soixante font place, dans les années soixante dix, à une installation dans la dépendance envers l’aide sociale et à une délinquance associée aux trafics de drogue. Les élites noires, ses membres les plus éduqués, ont quitté les ghettos à la faveur de l’Affirmation Action. L’idée avancée alors par l’administration Carter est de confier la rénovation des ghettos à leurs habitants mêmes, en espérant que cette responsabilité aura un retentissement sur leur comportement collectif, que la rénovation physique servira à la recomposition morale des communautés. A cette fin, une formule associative élaborée à la fin des années soixante dans la perspective du développement économique des ghettos, les CDC, est reprise avec l’attribution à celles-ci de la capacité à se comporter comme des promoteurs professionnels.

En quoi consiste exactement une Corporation de développement communautaire ? En une association qui doit, pour être reconnue telle, disposer d’un conseil d’administration dont plus de la moitié des membres sont des habitants d’un quartier délimité comme zone d’intervention par ses fondateurs, soit, par les habitants qui ont pris l’initiative de la créer. Satisfaisant à cette double exigence, les CDC disposent d’un droit de planning plus ou moins explicite sur ce territoire. Moyennant des financements fournis par l’Etat fédéral et les fondations privées, elles embauchent une équipe exécutive composée, entre autre, d’urbanistes et de spécialistes financiers pour lever les fonds en vue des opérations programmées ainsi que d’organisateurs de la vie communautaire Ces équipes travaillent sur mandat de la corporation, à la rénovation dans le quartier, en accord avec la municipalité qui donne, ou non, son accord aux opérations qu’elles envisagent, mais de façon à préserver leur rôle puisqu’elles font ce que tous les autres responsables ont renoncé à faire. Les lots vacants dans ces quartiers sont souvent cédés aux CDC pour un prix symbolique afin qu’elles procèdent à la démolition/reconstruction, ou à des réhabilitations pour créer des logements à destination des foyers à ressources faibles ou modérées ou encore des équipements. Les CDC jouent un rôle essentiel dans la rénovation urbaine, mais également dans la mobilisation des habitants sur des questions comme la sécurité, la propreté, l’éducation, l’accession à la propriété. Elles ont pour rôle principal, aux yeux des collectivités locales, de les aider à se substituer au logement social classique ,dont la construction a été quasiment abandonnée au milieu des années 70, en créant des logements locatifs ou en accession à la propriété de meilleure qualité et offrant un voisinage plus exigeant. Les habitants locataires des immeubles des CDC sont choisis de manière à produire un effet de tri sélectif valorisant pour ceux qui y accèdent et qui font ainsi partie d’une communauté où existe une certaine mixité sociale, une vie collective « positive ». Il existe à présent plus de 3000 CDC aux Etats-Unis, situées surtout sur la côte Est, où elles jouent un rôle déterminant dans la transformation des ghettos. Elles couvrent des territoires de taille variable, entre 3000 et 50 000 habitants (mais les membres stricto sensu de ces associations sont un faible pourcentage de cette population. Le volontariat, l’engagement au service de la communauté prennent du temps… et donnent le pouvoir de voter pour ou contre le conseil d’administration et l’équipe exécutive selon qu’elle donne ou non satisfaction par la politique trop ou trop peu au service des plus démunis). 

   Sur l'échelle d'Arstein on voit aisément que la formule des CDC « colle » parfaitement avec le troisième niveau, quel que soit le critère que l’on prenne en compte. Il y va bien de la création d’un véritable partenariat puisque les CDC disposent d’un conseil d’administration composé d’habitants mais aussi de personnalités influentes : comme des représentants du monde universitaire, des affaires, du juridique, de la politique… On peut dire que les habitants prennent part au processus de prise de décision par leurs représentants dans la CDC, représentation majoritaire, même si, à travers le jeu de financements de toutes sortes ainsi que l’accord de la municipalité, il y a, non pas délégation de pouvoir, mais une certaine forme de pouvoir. Les habitants ne contrôlent pas les décisions mais ont une prise effective sur le processus. 

                                  

      La formule américaine des Corporations de Développement Communautaire peut paraître séduisante par son audace. Mais celle-ci n’est-elle pas le produit d’une substitution singulière, en l’occurrence celle due à un quasi-renoncement des pouvoirs publics, Etat fédéral en tête, à conduire une véritable politique urbaine après les années soixante ? Sans aucun doute, cet abandon est-il déterminant dans l’attribution aux CDC d’un rôle aussi important sur le plan de la réhabilitation et de la construction. Confier une telle mission à des associations composées majoritairement d’habitants n’est toutefois possible qu’autant qu’existe, aux Etats-Unis, une tradition de pouvoir communautaire qui remonte à la fondation même de cette nation, à sa vocation de terre d’immigration qui fait devoir aux nouveaux arrivants de déployer la même capacité organisationnelle que ceux qui les ont précédés s’ils veulent pouvoir, eux aussi, accéder au rêve américain. On pourra objecter que c’est là un exemple trompeur, un modèle illusoire de démocratie participative pour les vieilles nations européennes à traditions étatiques, tributaires du rôle moteur de l’Etat dans l’émancipation et la protection des citoyens. Ces expériences ne seraient-elles pas l’alibi d’un renoncement de l’Etat à jouer son rôle légitime ? Pourtant elles existent aussi, non seulement en Grande-Bretagne, mais dans toute l’Europe du Nord et de plus en plus dans l’Europe du sud. On peut ainsi d’illustrer cette reprise du thème américain d’une implication effective des habitants dans les opérations de rénovation dans deux pays : la Grande-Bretagne et la Hollande, compte tenu du rôle déterminant qu’ils ont joué, en association avec la France mais aussi en contrepoint de celle-ci, dans la définition de la politique de l’Union européenne sur ce sujet. 

    

NOTE DE LECTURE

DEMOCRATIE ET PARTICIPATION :LA RENOVATION URBAINE

Article de J.Donzelot et R. Epstein  revue ESPRIT juillet 2006

Les auteurs de l’article posent cette question :

Qu'en est-il en pratique de la participation proclamée comme nécessaire à l'accomplissement de l'action publique ? Pour s'en faire une idée, il observent les modalités de sa mise en œuvre dans une multiplicité de territoires d'action  en soulevant la problématique de l'outil d'évaluation: Comment juger ce qui est tangible, fictif, effectif ou non dans les pratiques rangées sous cette appellation bien vague de « participation » ? Pour eux donc, il existe en fait un instrument faisant consensus en la matière dans la plupart des pays, sauf en France, où elle est curieusement méconnue et d'ailleurs non traduite : c'est l'échelle élaborée par Sherry Arnstein en 19692. Les circonstances qui ont présidé à la publication de cette échelle expliquent en bonne partie le consensus dont elle fait l'objet.

Elle intervient après les émeutes noires des années 1960 qui ont ravagé les villes du nord des États-Unis.  D'où  une politique de rénovation urbaine de grande ampleur,  qui stipulait que les municipalités désireuses de lutter contre la « taudification » en même temps que de rendre à nouveau attirants leurs quartiers centraux (désertées par les classes moyennes ainsi que les classes ouvrières blanches au profit des minorités ethniques, principalement les Noirs) devaient s'assurer de la participation des habitants de ces quartiers aux opérations menées. Il s'agissait là d'une exigence du pouvoir fédéral, qui avait conditionné l'allocation d'importants crédits au respect par les municipalités d'un ensemble de critères, dont la mise en œuvre d'opérations de participation.

L'échelle proposée par Sherry Arnstein s’efforcait donc de clarifier ce qui pouvait mériter ce nom et à quel titre.

En quoi consiste l’échelle de la participation selon Arnstein ? « Parce qu'à propos d'un concept au contenu aussi étendu que vague, elle fournissait un principe très clair de hiérarchisation des pratiques tantôt tenues, tantôt exigeantes associées à ce terme et autorisait à dire ce qui méritait ce nom et ce qui ne le méritait pas ». Pour obtenir cette clarification, Sherry Arnstein distingue trois niveaux correspondant à différents registres de pratiques, obtenant au total huit degrés possibles sur son échelle :

1.      le premier niveau correspond aux deux premiers degrés, ceux de la manipulation et de la « thérapie ». À ce stade, le seul objectif est d'éduquer les participants, de traiter (leurs pathologies à l'origine des difficultés du territoire visé. Le plan qui leur est proposé est considéré comme le meilleur. Ce qui est qualifié de participation vise dès lors exclusivement à obtenir le soutien du public, au travers de techniques relevant de la sphère de la publicité et des relations publiques. Ce premier niveau est considéré par Arnstein comme celui de la non-participation ;

2.      le deuxième niveau comporte trois degrés. « En premier, l'information, phase nécessaire pour légitimer le terme de participation mais insuffisant tant qu'elle privilégie un flux à sens unique, sans mise en place de canaux assurant l'effet retour En second, vient la consultation également légitimante,  mais à peine plus conséquente, car n'offrant aucune assurance que les attentes et suggestions des personnes consultées seront prises en compte. Il s'agit alors d'un simple rituel le plus souvent sans conséquence. En troisième, arrive la  « réassurance » (qui consiste à autoriser ou même inviter des citoyens à donner des conseils et à faire des propositions mais en laissant ceux qui ont le pouvoir seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des conseils en question. Ce deuxième niveau est celui de la coopération symbolique

3.      la participation à proprement parler commence avec le troisième niveau qui comporte, lui aussi, trois degrés. Le premier consiste en la formation d'un partenariat, ce qui revient à une redistribution du pouvoir par une formule de négociation entre les citoyens et ceux qui le détiennent. Ces partenariats se concrétisent dans la formation de comités associant ces parties, qui deviennent responsables des décisions et de la planification des opérations. En second, on trouve la délégation de pouvoir, formule proche de la précédente mais qui s'en distingue en ce que les citoyens occupent une position majoritaire (ou disposent d'un droit de veto) qui leur confère l'autorité réelle sur le plan de la décision, ainsi que la responsabilité de rendre compte publiquement de tout ce qui concerne le programme. Enfin, troisième et dernier degré, le contrôle citoyen, où les tâches de conception, de planification et de direction du programme relèvent directement des citoyens, sans intermédiaire entre eux et les bailleurs de fonds du programme. Ce troisième niveau correspond au pouvoir effectif des citoyens.

Le propos des auteurs est d’interroger les motifs qui inhibent en France, la mise en œuvre d'une participation démocratique, alors même que nous nous faisons volontiers le chantres de la démocratie participative !

DEMOCRATIE PARTICIPATIVE: DISPOSITIFS

Il est d’abord essentiel de passer en revue les dispositifs existants

Les types de dispositifs :

Les assemblées.

Piliers de démocratie antique et elles jouèrent un rôle important par la suite, en particulier en Suisse et en Nouvelle-Angleterre à l'époque moderne. Dans de nombreux cas contemporains, les dispositifs institutionnels de participation s'appuient exclusivement sur des assemblées micro locales. Beaucoup d'autres dispositifs, des conseils de quartier français aux budgets participatifs existent un peu partout dans le monde.

Les référendums.

Ils constituent depuis un siècle et demi un outil fondamental de démocratie locale aux États-Unis et plus encore en Suisse .

Les conseils de quartier.

Regroupant un petit nombre de citoyens désignés en fonction de diverses modalités, ils constituent une instance inscrite dans la durée censée se faire le porte-voix des habitants. C'est sans doute la forme de participation la plus répandue en Europe, et la France se distingue en la matière depuis la loi Vaillant (il en existe probablement autour de 2 000 dans l'Hexagone). Dans certains cas, une somme modeste est mise la disposition des citoyens pour réaliser des investissements de proximité. Ce dispositif est de plus en plus répandu dans de nombreux pays européens, et il en existe plusieurs centaines sur le seul territoire français.

Les budgets participatifs.

Inventé à PortoAlegre, le dispositif a été adopté dans plusieurs centaines de municipalités latino-américaines dans des configurations différentes, dans une cinquantaine de collectivités territoriales européennes. Il vise à associer durablement les citoyens à la discussion d’un budget local en dépassant la seule échelle du quartier. C’est, chez nous, le cas en particulier des programmes européens Leader qui associent élus et société civile dans des Groupes d’Action Locales avec pouvoir de sélection de projets territoriaux

Le développement communautaire.

Très répandu dans le monde anglo-saxon et dans le tiers monde, ce type de dispositif fait gérer par les habitants des équipements de proximité. Sur des questions comme le logement social, il peut prendre une importance décisive sur les territoires concernés.

Les jurys citoyens.

Composé d'un petit groupe d'habitants désigné par tirage au sort, ce dispositif ponctuel vise la production d'un avis consultatif sur un thème déterminé par les autorités locales, à l'issue d'une discussion argumentée. Le dispositif des jurys est en forte expansion en Europe, où plusieurs centaines d'expériences ont été réalisées (notamment en Grande-Bretagne, en Allemagne et en Espagne).

Les commissions consultatives.

Elles existent sous deux formes : elles peuvent associer sur des thèmes précis des élus et des citoyens non élus, souvent délégués des associations ou représentants des groupes d'intérêt, ou regrouper certains secteurs de la population — jeunes, personnes âgées, résidents étrangers, indigènes, comme dans le cas équatorien présenté dans l'ouvrage. Elles constituent l'un des outils les plus répandus pour favoriser la participation. Ce modèle a connu le plus fort développement au cours des dernières années.

Les plans stratégiques participatifs et les plans de développement communautaire.

À l'échelle de la ville ou d'un quartier ces dispositifs permettent d'associer des citoyens individuels ou organisés à la planification urbaine et sociale des territoires. Ils se sont multipliés un peu partout, en particulier dans les quartiers en difficulté ou en restructuration urbaine. Guidés par l'idée de développement durable et initialement mis en place à partir d'une préoccupation environnementale, ces dispositifs tendent aujourd'hui à inclure de façon croissante une dimension sociale et une dimension économique. Ils visent généralement à associer les différents groupes d'intérêt et associations concernés par le développement durable et ont une valeur de planification indicative. Ils constituent l'une des formes les plus répandues de démocratie locale particulièrement développée dans des pays comme l'Allemagne ou l'Espagne.

Les dispositifs de représentation des citoyens usagers dans les services publics.

Ils permettent d'associer des citoyens en tant qu'usagers à la gestion, voire la coproduction des services publics municipaux ou paramunicipaux. Ces dispositifs, souvent développés à partir de législations nationales incitatives, se sont répandus très rapidement en Europe au cours des deux dernières décennies et sont actuellement extrêmement nombreux.

Ces diverses expériences ont des objectifs variables dans les relations entre les habitants, les associations et les institutions ou dans l'articulation du local et du général.  Elles aboutissent à des résultats divers et contrastés.

Toutes lient gestion de proximité et démarche participative autour de trois sortes d'objectifs,. Le premier type d'objectifs, que l'on peut qualifier de gestionnaire, réside dans l'amélioration des politiques publiques locales par l'intégration du savoir d'usage des habitants ou par l'utilisation de la participation comme vecteur de modernisation administrative. Le second type est d'ordre social. Il vise à répondre à la « question sociale » en s'appuyant sur la participation. Le troisième type d'objectifs, plus ambitieux et politique, consiste dans la relégitimation du système politique ou dans le développement d'une démocratie participative s'appuyant sur la création d'espaces publics locaux.

Améliorer la gestion, moderniser l'administration locale :

Au niveau de la proximité, la plupart des dispositifs participatifs visent à améliorer une gestion urbaine considérée comme inadaptée ou insuffisante et parfois, en particulier dans les pays du Sud, à transformer les conditions de vie d'une population pauvre en favorisant l'accès aux services urbains. Ces démarches reposent sur l'idée qu'une gestion rapprochée des services urbains et travaillant avec les habitants. Elle serait plus efficace car mieux adaptée aux spécificités des populations et des territoires concernés.

Dans la réforme de la gestion de proximité comme, plus généralement, dans la modernisation de l'administration publique, les citoyens peuvent être sollicités à différents niveaux. Ils peuvent d'abord intervenir en tant que consommateurs (usagers de services publics ou clients de services semi privés ou privatisés) auxquels les prestataires doivent donner des garanties de qualité et d'accessibilité (l'accès à l'information, des chartes de qualité, des services de proximité, disponibles sur Internet ou adaptés en termes d'horaires, etc.) et dont on doit mesurer les attentes et la satisfaction (des conseils plus ou moins consultatifs ou des rencontres directes).

Enfin, les citoyens peuvent participer en tant que travailleurs. Si l'idée de démocratie participative fut dans les années 1960 et 1970 développée au moins autant en rapport au lieu de travail qu'en référence au local, cette dimension s'est fortement estompée à partir des années 1980.

Les objectifs d'amélioration de la gestion en s'appuyant sur la participation sont-ils suivis d'effets réels ? Le bilan, mitigé, comporte des aspects positifs. Dans la plupart des cas, l'incorporation des habitants dans les dispositifs de gestion semble avoir des conséquences positives à l'échelle microlocale et favoriser l'amélioration des services de proximité. Les citoyens comprendraient davantage la logique et les enjeux de la gestion publique, ils élargiraient parallèlement leurs vues au-delà de leurs intérêts immédiats ou particuliers, ils intégreraient une culture de proposition au lieu d'en rester à des postures purement revendicatives

Les performances générées par cette ébauche de « démocratie technique » dans la gestion tendent donc à infirmer les présupposés élitistes qui opposent démocratie et efficacité. Cette dynamique reste cependant limitée lorsqu'elle va de pair avec l'installation d'un système à deux vitesses bénéficiant d'abord à une « élite citoyenne » ou technicienne (associations, chambres économiques etc.)ou reste enfermée à l'échelle microlocale. Elle peut même déboucher sur des affrontements d’intérêts locaux.

Transformer les rapports sociaux

Une deuxième série d'objectifs porte sur la transformation des relations sociales à travers la participation. Sans être de règle, cette dimension est très répandue, dans des quartiers ou des villes populaires touchés par la « crise urbaine ». Les buts sociaux qui sont visés diffèrent cependant beaucoup selon les contextes. Un peu partout, le constat initial est le même : la crise économique ou la mondialisation néolibérale se traduisent localement par l'affaiblissement de la cohésion sociale et la marginalisation de groupes entiers ; cela menacerait le bien-être des habitants dans leur ensemble, leur sécurité, voire plus généralement la paix sociale. Dès lors, la participation vise sous différentes formes à remobiliser les habitants, à recréer du lien, à ouvrir des espaces de rencontre et d 'échange qui remplacent sous un autre mode les formes plus anciennes de sociabilité et d'encadrement ; à former de nouveaux interlocuteurs ou leaders aptes à organiser leur collectivité comme à dépasser certains conflits.

Les démarches participatives peuvent aussi viser à modifier les relations entre les citoyens et le système politique. L'une des idées principales, parfois non explicitée publiquement mais presque toujours présente, est que la participation peut contribuer à la légitimation du système politique et, en particulier, des équipes en place. La participation serait un instrument pour lutter contre l'abstention et pour améliorer les chances de réélection.

Au-delà de ce résultat s’ouvre une problématique : en prenant en considération les contrastes locaux, comment cette constellation de pratiques participatives se relie-t-elle à la démocratie représentative classique?

Constitue-t-elle un complément, un correctif ou un substitut à celle-ci ? Enclenche-t-elle une dynamique qui serait en fin de compte contradictoire avec l'essence de la représentation ?

Dans une première interprétation, basée en particulier sur l'analyse des expériences françaises, lesquelles demeurent timides et limitées l'institutionnalisation de la participation aboutirait à simplement compléter ou à corriger la démocratie représentative en renforçant la communication entre représentants et représentés.

Démocratie représentative :

Bernard Manin a défini un modèle du gouvernement représentatif à partir de quatre dimensions : l'élection des gouvernants à intervalles réguliers ; l'indépendance des gouvernants par rapport aux gouvernés dans la prise de décision ; réciproquement, l'autonomie de l'opinion publique par rapport aux gouvernants ; enfin, le fait que les décisions politiques sont prises après être passées à travers l'épreuve de la délibération publique.

Dans cette perspective, le gouvernement représentatif constitue un régime mixte, partiellement oligarchique en ce que les gouvernants accaparent l'essentiel du pouvoir de décision (contrairement à la devise constitutionnelle, les régimes occidentaux contemporains ne sont pas des « gouvernements du peuple, par le peuple et pour le peuple »), et partiellement démocratique parce que ces représentants sont élus et que les citoyens peuvent exercer une pression sur eux à travers l'opinion publique et, indirectement, à travers l'épreuve de la délibération]. En suivant cette logique, il serait possible d'affirmer que les structures institutionnalisées de participation renforcent ces deux dernières dimensions et, à travers elles, la dimension démocratique des gouvernements représentatifs. On assisterait donc à la naissance d'une nouvelle variante de démocratie représentative, qui trancherait avec des variantes plus oligarchiques mais ne sortirait pas du cadre politico constitutionnel défini par les systèmes démocratiques modernes .S’ajouterait simplement  une nouvelle dimension : les gouvernés pourraient exercer un certain contrôle sur les gouvernants .

Un conception beaucoup plus audacieuse consisterait à théoriser l'émergence potentielle d'une démocratie délibérative. S'inspirant d’Arendt et d’ Habermas, elle identifierait le pouvoir constituant à l'espace public de délibération et ferait de cet espace public le cœur de la société. Au lieu de faire de la délibération une dimension qui caractérise d'abord l'activité des représentants et qui est toujours susceptible d'être opposée à l'opinion publique irrationnelle de la masse, le modèle délibératif ancre résolument la délibération dans les discussions ordinaires des simples citoyens. Le moment décisif, du coup, n'est plus l'élection mais la formation de l'opinion publique : l'élection ne représente qu'un moment particulier dans un débat ininterrompu. Cette optique démocratique radicale reprend en partie l'idéal de la démocratie antique lorsqu'elle affirme que tout un chacun peut délibérer raisonnablement et que cette activité n'est pas le monopole des « bien nés » — du moins pour peu que des moyens procéduraux adéquats soient mis à disposition. Certes, la fusion de la délibération et de l'espace public n'est forcément pas totale puisque la délibération s'institutionnalise aussi dans les procédures juridiques ou les institutions de l'État de droit, mais c'est cet espace public qui constitue la source primordiale de la démocratie. Le développement actuel de formes innovantes de délibération participative devrait être interprété à cette lumière. Il faut comprendre cependant que ce modèle ne se pose nullement comme une alternative « révolutionnaire » au gouvernement représentatif ; on est loin des « soviets » et des « avants gardes »... L'essentiel est dès lors de penser théoriquement et pratiquement une délibération ouverte, inclusive et de qualité et de mettre en place les procédures qui permettent son déploiement. 

Ces formes politico-institutionnelles de participation sortiraient ainsi du champ du gouvernement représentatif. Elles institueraient une démocratie participative par l'articulation des formes classiques du gouvernement représentatif avec des procédures de démocratie directe ou semi directe. Cette perspective favoriserait ainsi l'émergence embryonnaire d'un quatrième pouvoir, celui des citoyens lorsqu'ils participent à la prise de décision, directement (en assemblée générale ou à travers des référendums), à travers des petits groupes tirés au sort (jurys berlinois), ou à travers des délégués étroitement contrôlés (budgets participatifs, structures de développement communautaire) — plutôt que de s'en remettre à des représentants classiques. Ce quatrième pouvoir viendrait s'articuler aux trois pouvoirs classiques (le législatif, l'exécutif et le judiciaire), aboutissant à une forme mixte.

Au-delà de ce débat théorique voire utopique et de la complexité des procédures institutionnelles à mettre en place, la référence à ce quatrième pouvoir du citoyen  a déjà le mérite de poser le principe d’un étalon de valeur : mesurer dès aujourd’hui jusqu’à quel point la « gouvernance » d’un quelconque domaine peut être qualifiée de démocratique.

DEMOCRATIE PARTICIPATIVE

DEMOCRATIE PARTICIPATIVE PROBLEMATIQUE

Tout le monde est désormais démocrate : mais la démocratie resterait : « le moins mauvais des régimes », une sorte de pis aller. Une telle conception rompt en fait avec l’idéal démocratique : la « vertu » selon Montesquieu ; le courage et la transparence selon H.Arendt,.

Celle ci a montré justement  que toute théorie du politique reposait sur celle de la « condition humaine » : primauté de l’action sur la pensée fabricatrice, du citoyen sur l’expert

C'est une conception exigeante de la démocratie qui repose fondamentalement sur la confiance en la compétence politique de l'homme. Si les citoyens disposent des moyens et du temps pour délibérer, la communauté politique saura prendre les décisions démocratiques. Celles-ci ne sont pas tant l'expression d'une très théorique volonté générale indivisible, mais des solutions provisoires et contingentes aux problèmes de la cité. Elles ne suppriment pas les conflits et les points de vue contradictoires, mais respectent la pluralité des hommes et les valeurs de liberté et d'égalité. La confiance dans le politique suppose la confiance dans la société.

Cela ne signifie pas le refus de la représentation, mais le refus des pyramides représentatives dans lesquelles le sommet confisque toute la légitimité aux dépens des échelons inférieurs, comme dans l'Etat français mais aussi dans les partis, les syndicats et nombre d'associations. C'est le refus de la primauté de l'exécutif, de l'idée que certains professionnels, élites politiques, experts ou militants auraient la vérité.(cf. la question de la vérité dans le texte sur H.Arendt.)

Si la passion démocratique semble aujourd'hui faire défaut, ce n'est pas faute de volonté citoyenne mais faute de confiance dans les ressources citoyennes.

GESTION DE PROXIMITÉ ET DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

Pourtant, à partir d’expériences diverses, émergent depuis une décennie des dispositifs participatifs si bien que la thématique de la participation est progressivement prégnante dans les politiques publiques. Ce mouvement peut s'observer simultanément dans des contextes très diversifiés et dans de nombreux pays..

Dans la majorité des cas, les problèmes sociaux sont exacerbés et une crise de légitimité profonde touche le système institutionnel. La pression de la mondialisation néolibérale et les processus d'unification continentale ont contribué à remettre en cause le rôle des États-nations et à reconfigurer les politiques publiques et les formes de régulation urbaine.

En Europe, celles-ci se renégocient entre décentralisation et intégration ; aux États-Unis, le retrait de l'État fédéral a fait reposer sur les villes la quasi-totalité des enjeux de développement et de gestion urbaine ; dans les pays du Sud, les marges de manœuvre des autorités locales sont rarement à la hauteur des défis sociaux et urbains de métropoles en pleine explosion démographique. Parallèlement, à l'échelle internationale, des mouvements sociaux luttant contre la mondialisation néolibérale se sont affirmés, souvent coordonnés en réseaux peu hiérarchiques, tandis que les ONG jouent un rôle croissant et qu'elles commencent à être associées au moins à la marge aux cercles de décision.

Partout, les modes traditionnels de gestion et d'administration sont remis en cause. Les processus de décision et les modes de gouvernement sont devenus plus complexes, impliquant la coopération de différentes institutions étatiques et des partenariats public/privé parfois.

Par exemple,, la gestion sociale et urbaine représente un véritable enjeu de recomposition et d'adaptation des politiques publiques .Face à la montée et à la cristallisation de la pauvreté urbaine dans nombre de métropoles, beaucoup d'expérimentations locales s'appuient sur des formes de participation citoyenne.

La crise de la représentation politique et des formes de gouvernement s’accompagnent d'une contestation du pouvoir scientifique et technique à partir duquel sont aussi légitimées les politiques publiques. Les grands défis écologiques, urbains ou de santé, qui deviennent prégnants à l'échelle locale comme à l'échelle de la planète, représentent de nouveaux enjeux pour les mouvements sociaux. Ils interrogent la capacité d'une société à délibérer démocratiquement de questions scientifiques et éthiques fondamentales et de ce fait interroge le statut même de la recherche scientifique.  La valorisation des compétences « citoyennes » devient ainsi déterminante pour asseoir l'intervention des mouvements sociaux.

Plusieurs  concepts sont  employées  pour tenter de  décrire  ces évolutions : gouvernance urbaine,  gestion de proximité,  nouveau management public, modernisation de la gestion locale, démocratie participative.

Ces références partagées renvoient cependant à un grand flou conceptuel parce que recouvrant des interprétations fort diverses.

Les notions de participation ou de proximité en sont de bons exemples. La première est utilisée à la fois dans le champ économique (pour désigner intégration au marché ou la participation aux bénéfices) et dans le champ politique (pour évoquer l'implication des citoyens dans le système politique ou administratif). Elle peut désigner des dispositifs allant de l'autogestion (ou de la gestion déléguée à des associations par les pouvoirs publics) à des procédures relevant pour l'essentiel de l'information.

La proximité peut avoir une dimension géographique et désigner l'échelle locale ou micro locale de la ville ou du quartier, mais aussi une dimension politico administrative en évoquant une communication et une écoute réciproque entre gouvernants et gouvernés. Ces deux sens sont fortement perceptibles dans les expressions « gestion de proximité » et « démocratie de proximité » Le contexte français se distingue particulièrement en les opposant   souvent pour signifier le cantonnement de la participation sur la seule échelle micro locale et dans une dynamique purement consultative.

Paradoxalement ces ambiguïtés servent à la diffusion de ces notions: et permettent des rapprochements inédits : ainsi la rencontre suspecte dans les principes, d'approches aussi diverses que la critique autogestionnaire et les approches néolibérales, dans la dénonciation d'un appareil d'État trop bureaucratique et centralisé.

Mais des divergences fondamentales se font vite jour quant à la portée et au sens accordés aux démarches participatives : s'agit-il de remettre en cause la démocratie représentative ou de l'accompagner ? Recherche-t-on la justice sociale, la paix sociale ou l'intégration au marché?

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