AGORAS

CONSEIL DE QUARTIER.NOTE DE LECTURE

ARTICLE DE MARION GRET ‘ porto allegre l'espoir d’une autre democratie

Du conseil de quartier à la démocratie

Et pourquoi pas la démocratie locale ? En France, les seuls véritables obstacles à la participation des citoyens dans les processus décisionnels sont, d’une part, la difficulté qu’éprouve notre société à vivre sa démocratie au sens étymologique du terme, et d’autre part, le manque de volonté de nombre d’élus. En effet, le principe de la démocratie de représentation est celui de la « démocratie sans le peuple » dans laquelle, d’emblée, le citoyen va déléguer son pouvoir à un élu qui est lié à son mandant par un programme.

L’un des symptômes du déficit démocratique est l’abstention électorale : en ce qui concerne les élections législatives, en France, par exemple, le taux d’abstention, qui était de 15,2% en 1965, est passé à 35,6% en 20021 ; au Royaume-Uni, l’abstention a atteint 40% en juin 2001 ; en Pologne, après quelques années de maintien de la participation électorale à des taux élevés pour cause de conversion à la démocratie, l’abstention a dépassé les 50%2. En outre, dès 1987, des enquêtes révèlent qu’une faible minorité de citoyens Français, un quart d’entre eux, ont effectué une action politique autre que le vote3. Quant à la résistance politique à associer les citoyens aux processus décisionnels, elle est historique. Mais, comme le souligne Daniel Gaxie, tout au long du XIXe et dans les premières années du XXe siècle, une évolution de la démocratie représentative se produit, qui voit se construire un espace de compétition et de tractations politiciennes relativement autonome. Ainsi, les cadres institutionnels des démocraties représentatives octroient un pouvoir décisionnel exclusivement aux assemblées élues. Le citoyen n’a comme possibilité de contrôle sur son représentant que le vote, pour sanctionner ou confirmer son mandat.

Au Brésil, et à Porto Alegre, également, le pouvoir représentatif prime constitutionnellement sur toute forme de participation. Cependant, dans cette ville d’un million trois cent mille habitants, l’exécutif a souhaité élaborer, avec ses administrés, le projet de budget municipal et plus largement les politiques publiques. Il existe, dans la capitale de l’État fédéré du Rio Grande do Sul, ce qu’il est désormais convenu d’appeler une véritable expérience de cogestion entre l’exécutif et les habitants, dont l’une des formes est le processus du budget participatif. De fait, au Brésil comme en France, il n’y a aucun obstacle juridique – ce que l’on ignore souvent – à ce que l’exécutif organise un processus décisionnel ouvert aux citoyens. Rien n’interdit qu’un maire français et son équipe s’intéressent aux propositions faites par les administrés et les intègrent à leurs propres projets de gestion locale. Mais cette démarche supposerait une véritable mutation idéologique tant pour les élus que pour les citoyens. En France, cette mutation a timidement commencé à s’opérer au niveau local dans les années 1960 avec les Groupes d’action municipal (GAM). Elle s’est poursuivie avec le renouvellement constitutionnel de la Ve République, puis avec la loi sur l’administration territoriale de 1992, qui prévoit « la démocratisation de la vie locale » et « la participation des habitants ». Elle se poursuit encore par les lois sur « la démocratie de proximité ».

Cependant, nombreux sont les élus qui pensent que le conseil municipal et le maire doivent conserver le pouvoir sur la gestion des affaires publiques, ce qui interdit toute perspective de cogestion. La mauvaise volonté et la résistance ne sont pas réservées à un parti politique particulier, loin s’en faut. Il s’ensuit que les dispositifs créés restent généralement consultatifs et ne deviennent que trop rarement des procédures d’association du citoyen à la décision. Or, ce que l’on interprète souvent comme un manque de volonté de participer à la vie politique devrait surtout être analysé comme la conviction que le citoyen a de ne pas être entendu des décideurs. Le principe même de la représentation – un représentant est choisi par ses électeurs parce qu’ils partagent des idées – est passé à la trappe au profit d’un processus de décision de plus en plus élitiste fondé sur une logique de compétition politique et sur des réseaux de privilégiés. Pour pallier ce qui devient un problème, la France crée puis systématise, au niveau local, les conseils de quartier. Mais, la plupart de ceux-ci reproduisent, pour l’instant, cette forme insidieuse d’élitisme qui s’est progressivement installée au sein des partis politiques, des associations, des syndicats, etc. La technobureaucratie n’épargne aucun des instruments d’expression sociale et se retrouve à tous les niveaux de la société : l’ENA ne représente que le sommet de l’iceberg de l’élitisme.

Pour autant, le conseil de quartier pourrait devenir, à terme, un laboratoire local pour l’élaboration de projets d’intérêt général, pour peu que citoyens et élus progressistes s’en saisissent. Ce serait possible, bien que les contradictions de la loi sur la « démocratie de proximité » affectent le fonctionnement des nouvelles instances créées. Le conseil de quartier est d’emblée entaché d’un vice antidémocratique : le deuxième alinéa de l’article L. 2143-1 du code général des collectivités territoriales précise que « Dans les communes de 80 000 habitants et plus, le conseil municipal fixe le périmètre de chacun des quartiers constituant la commune. Chacun d’eux est doté d’un conseil de quartier dont le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement. » Cette possibilité donne toute latitude aux élus de limiter, ou pas, l’autonomie, mais aussi les moyens matériels et les champs de compétence des conseils de quartier. Par ailleurs, il existe une contradiction de fond entre les termes de « consultation » et de « participation ». La loi ne précise pas la manière d’aménager des rapports de pouvoir qu’elle cherche pourtant à modifier au niveau local. De même, la loi n’envisage pas, mais n’exclut pas non plus, de donner un poids décisionnel quelconque aux conseils de quartier.

La pratique des budgets participatifs en Amérique Latine6 nous apprend pourtant qu’il est possible d’aménager la relation de cogestion entre citoyens et élus, sans pour autant que les premiers se substituent aux seconds : depuis 1988 les mêmes partis politiques voient réélire leurs représentants à la tête des exécutifs des villes de Montevideo (Uruguay) et de Porto Alegre. Les résultats de la plupart de ces pratiques sont des projets de travaux et des politiques publiques dont la réussite est garantie par le fait qu’ils sont coélaborés : les habitants comprennent et s’impliquent dans la réussite des projets précisément parce qu’ils y ont été associés en amont et qu’ils ont décidé d’un certain nombre d’orientations fondamentales pour le futur de leur quartier et de leur ville.Le processus du budget participatif allie en effet une dynamique territoriale et une dynamique thématique. La dynamique territoriale combine trois échelons. Le premier est micro-local. Les réunions territoriales de quartier permettent à de petits groupes organisés par quartier, par rue, par immeuble, de discuter et de voter leurs priorités. Ces petits groupes donnent un mandat impératif à des délégués élus en leur sein à raison de un pour dix participants : chacun peut donc assumer la responsabilité de porte-parole de sa communauté et ainsi apprendre la politique (au sens noble de vie de la cité). Le second échelon est constitué des arrondissements qui partagent en 16 la ville. Les priorités proposées, sous forme de projets concrets, sont comptabilisées et classées à l’échelle d’une micro-région. L’on dégage ainsi les « priorités » pour l’ensemble de l’arrondissement. Chacun compte et classe les priorités de ses micro-régions et détermine ses priorités d’arrondissement. Ces derniers sont représentés chacun par quatre conseillers directement élus par les participants. Enfin, le troisième échelon est le Conseil du budget participatif. Conseillers et délégués y siègent pour compter et classer les priorités des arrondissements et les intégrer dans une « matrice de répartition budgétaire ». La dynamique thématique répond aux mêmes principes, mais les discussions portent non pas sur des problématiques territoriales, mais sur des thèmes qui recouvrent un ou plusieurs domaines de l’administration municipale. La matrice de répartition budgétaire contient donc les rubriques des réunions territoriales et les rubriques des réunions thématiques. La hiérarchisation des différentes priorités s’effectue par un mécanisme complexe de pondération prenant en compte des critères de justice sociale (les quartiers considérés comme moins pourvus ou en butte à des difficultés sociales se voient attribuer un bonus), des critères pragmatiques de satisfaction des demandes votées, et des critères politiques (un secteur où la participation est plus forte dispose de plus de voix qu’un secteur de faible participation).

Cette méthode de participation réclame un fonctionnement transversal des institutions, ce qui manque souvent cruellement à nos institutions françaises. En outre, cette cogestion favorise à la fois l’apprentissage progressif des affaires publiques et leur appropriation par les habitants – ce qui est une forme de réappropriation de la chose publique (res publica) – mais aussi un apprentissage de la citoyenneté et donc de la démocratie (pouvoir du peuple, en grec).

LES JURYS CITOYENS(1)

Les jurys citoyens berlinois et le tirage au sort : un nouveau modèle de démocratie participative ?

Il est symptomatique que tous ceux tournent en dérision la proposition de « jurys citoyens »( tout en s’affirmant par ailleurs des constructeurs de l’Europe ), méconnaissent systématiquement les expériences de nos voisin en matière de « démocratie  participative ».il est vrai que le jacobinisme, le technocratisme ou la professionnalisation politique( pouvoir des élus, cumul des mandats etc…) n’y incitent guère.

Le but de ce premier article est de  présenter l’exemple berlinois.

« Le tirage au sort des magistrats paraît aujourd'hui une telle absurdité que nous avons peine à concevoir qu'un peuple intelligent ait pu imaginer et maintenir un pareil système. »

G. GLOTZ, La Cité grecque, II, 5.

« Le jury, qui est le moyen le plus énergique de faire régner le peuple, est aussi le moyen le plus efficace de lui apprendre à régner. »

Alexis de TOCQUEVILLE, De la démocratie en Amérique, I, 2, ch. VIII.

Depuis quelques années s'est développé en Allemagne un discours sur la participation citoyenne qui s'est concrétisé par la montée en puissance de dispositifs existants (comme le référendum) et par la mise en place de procédures nouvelles, l'échelon local apparaissant de ce point de vue comme privilégié Les jurys citoyens berlinois ont constitué l'un des exemples les plus intéressants de ces nouvelles procédures participatives. Dans chacun des dix-sept quartiers ciblés par la politique fédérale de régénération urbaine ,un groupe d'habitants composé pour moitié de personnes tirées au sort sur la liste des résidents et pour moitié de citoyens organisés ou actifs sur leur quartier a disposé librement d'une somme de 500 000 € pour soutenir des projets micro-locaux. Ce projet pilote d'une durée de deux ans a pris fin en décembre 2003  Les acteurs impliqués ont tiré un bilan globalement positif de l'expérience

Pour les responsables politiques et administratifs du sénat berlinois, La gestion d’argent public par les citoyens, débouchant sur des projets concrets et visibles, constitue un succès non négligeable. Les managers de quartier, qui ont animé le dispositif au quotidien, ont pu grâce à cette activité augmenter leur influence vis-à-vis des habitants et de l'administration centrale. De nombreux jurés se sont sentis reconnus, voire « honorés » de la responsabilité qui leur a été confiée, des liens se sont créés, l'impression d'avoir effectué un travail utile pour leur quartier a été clairement exprimée, même si des réserves ont été émises sur tel ou tel point du dispositif.

Quels ont été les effets concrets de ce dispositif participatif ? Le recours au tirage au sort a-t-il permis d'affronter des problèmes classiques qui affectent la participation, comme la sous-représentation des individus des couches les plus dominées ? Les délibérations ont-elles été de qualité ? Quelles ont été ses caractéristiques ? Au-delà de l'expérience ponctuelle, les jurys berlinois représentent-ils, ne serait-ce que potentiellement, un nouveau modèle de démocratie participative ou délibérative ?

La mise en place des jurys citoyens s'inscrit dans un triple contexte. Berlin constitue tout d'abord un lieu emblématique des mouvements sociaux urbains, qui y trouvèrent un terrain favorable dès les années 1970 dans la partie Ouest de la ville. Les jeunes qui y habitaient étaient exemptés de service militaire, la vie était bon marché et une forte sous-culture alternative s'y développa. Les protestations contre les grandes opérations immobilières se multiplièrent, de même que les squats et les actions venues de la société civile. Suite à ces critiques, les citoyens furent pour la première fois impliqués dans le domaine des politiques urbaines. Au début des années 2000, si ces mouvements sont sur le recul, ils ont suffisamment modifié les perceptions des citoyens et des élus pour que la thématique participationniste fasse partie des univers de justification des uns et des autres, dans un contexte de crise de légitimité politique marqué notamment par des scandales financiers sur la ville. Des initiatives comme celles des jurys peuvent en ce sens être lues comme des tentatives des dirigeants politiques d'intégrer une partie des critiques qui leur ont été adressées afin d'augmenter leur légitimité politique.

Parallèlement, le lancement d'une politique de régénération urbaine au niveau fédéral, impliquant une coopération entre le Bund, les Lànder et les municipalités, a permis la mise en place d'un cadre politique et administratif qui a été utilisé pour les jurys. Cette politique, intitulée « Ville sociale » a été lancée avec un décalage temporel notable par rapport à la France ou à la Grande-Bretagne, sans doute parce que la crise urbaine a été beaucoup moins marquée outre-Rhin .Son objectif déclaré est d'inverser les « spirales négatives » affectant certains quartiers  à travers une gamme d'actions relevant de logiques d'action affirmative et visant une action intégrée et le développement de partenariats entre les différents acteurs. Dans cette perspective, la participation des habitants est décrite comme un « but stratégique ». Cette proclamation n'est en soi pas originale et se retrouve peu ou prou dans la grande majorité des politiques de régénération urbaine contemporaines, mais la « stimulation » de la population des quartiers sensibles développée outre-Rhin s'inspire plus particulièrement de la thématique saxonne de « l’empowerment ». L'idée est que les groupes sociaux défavorisés nécessitent une aide spéciale et des dispositifs participatifs pour pouvoir s'organiser socialement et participer à la vie du quartier

Enfin, les actions entreprises dans ces quartiers ont pu bénéficier du mouvement plus large de réforme de l'administration engagé dès le début des années 1990. Ce mouvement a concerné en priorité les communes et s'est encore renforcé à partir de la fin des années 1990 avec la stagnation économique et une réforme fiscale défavorable qui ont plongé beaucoup de villes dans une situation financière difficile. Largement inspirée par les théories du New Public Management, la réforme entend favoriser une action plus transversale et le fonctionnement par objectifs, la transparence, le contrôle et la responsabilité à tous les échelons administratifs ainsi que la réduction des échelles hiérarchiques. Le « nouveau modèle de management public » doit aussi se comprendre dans le cadre du développement de dispositifs de gouvernance impliquant plusieurs types d'acteurs, le tout reposant sur une nouvelle conception de l'État résumée dans le leitmotiv de l'« État stimulateur »].

La mise en place d'un management de quartier dans les zones concernées par le programme de régénération urbaine se situe à la croisée entre ce mouvement de réforme administrative et la politique « ville sociale ». Mis en place en 1999 pour une période initiale de trois ans, le management de quartier a été reconduit jusqu'à 2008. Les managers, provenant généralement de bureaux d'urbanisme, ont un rôle d'interface entre les responsables politiques, l'administration et les citoyens. Le management de quartier vise à favoriser à la fois l’empowerment de la population et la modernisation administrative. Cela est assez original au regard des États-Unis, où les deux thématiques se développent théoriquement et pratiquement de façon séparée, comme au regard de la France, où le projet initial de faire de la politique de la ville le point de départ d'une réforme générale des politiques publiques a largement avorté.

Parmi les buts officiellement avancés dans la mise en place des jurys, l'élargissement de la participation figurait en bonne place. Le tirage au sort est censé élargir le cercle des citoyens au-delà des  habitués de la participation » et renforcer sa représentativité, en particulier en termes de classe d'âge, de sexe et de nationalité.

L'inclusion de citoyens actifs, quant à elle, doit favoriser l'implication de la société civile structurée (y compris des acteurs économiques) dans la coopération avec les autorités et avec les simples citoyens. En pratique, de 200 à 300 personnes par quartier ont été tirées au sort et contactées par lettre. Environ un quart ont répondu et 14 % ont participé aux sessions. Dans certains cas, une partie des places de suppléants n'a pu être pourvue. Dans d'autres, les managers ont procédé à un nouveau tirage au sort ou à une relance de ceux qui n'avaient pas répondu pour mieux respecter les critères de diversité concernant l'âge, le sexe ou la nationalité.  La disponibilité  demandée  aux jurés  était  assez  importante puisqu'ils devaient en moyenne prendre part à une quinzaine de séances réparties régulièrement durant six à douze mois. Cela s'est traduit par un absentéisme parfois élevé et quelques sessions durent même être annulées faute de quorum. Cependant, la participation des présents aux discussions fut assez notable et eut tendance à se renforcer généralement au fil des séances. En règle générale, un cinquième des jurés intervenaient de façon particulièrement active tandis que 15 % restaient passifs (il s'agissait surtout de jeunes, de personnes âgées et d'immigrés, en particulier de sexe féminin). Il n'existait pas d'asymétrie tranchée entre jurés tirés au sort et jurés cooptés, ce qui peut en soi être considéré comme un succès. En termes de diversité sociale, le bilan a varié fortement selon les jurys. Si une certaine sous-représentation des jeunes, des personnes n'ayant pas le baccalauréat et surtout des immigrés a souvent été constatée, elle s'est avérée réduite en comparaison d'autres  dispositifs  basés  sur la participation  volontaire,  tels les conseils ou les assemblées de quartier.

DISPOSITIFS PARTICIPATIFS

Les concepteurs des jurys berlinois se sont inspirés principalement du modèle des « cellules de planification », que l’on retrouve aussi en Espagne ou en Grande-Bretagne. Dans sa version originale, ce dispositif implique qu'un petit groupe de citoyens ordinaires (entre 15 et 30 personnes} tirés au sort se réunisse plusieurs jours d'affilée, par exemple un week-end, afin de discuter avec l'aide d'un animateur professionnel d'un thème précis en procédant à des auditions d'experts ou de parties prenantes et en alternant assemblées générales et sessions en petits groupes. À la fin des travaux, un rapport citoyen à valeur consultative est remis aux autorités ayant convoqué la cellule de planification.

Les jurys citoyens berlinois diffèrent notamment de cette méthodologie parce qu'ils font également appel à des citoyens organisés. Ils constituent un « forum hybride où participent directement ou indirectement des acteurs de statuts fort divers. Le management de quartier y a un rôle central : il intervient dans la composition du jury, prépare activement ses sessions en aidant en particulier au montage des projets présentés, anime ou co-anime les discussions et contrôle les projets qui en sont issus. Les associations y sont aussi très actives : elles présentent les deux tiers des projets examinés par les jurys, c'est en leur sein que sont recrutés une petite moitié des membres qui délibèrent, et ce sont encore elles qui, souvent, mettent en œuvre les projets retenus. Les simples citoyens ont en regard un poids plus réduit. S'ils contribuent pour moitié au recrutement des jurés, ils présentent plus rarement des projets (environ un tiers de ceux-ci, l'initiative revenant le plus souvent à des artistes) et contribuent encore moins fréquemment à leur réalisation. C'est dans le déroulement même des discussions des jurys et dans la prise de décision que leur rôle est le plus manifeste. Les élus et responsables administratifs, quant à eux, interviennent surtout en amont et en aval du dispositif. C'est d'eux qu'est venue la décision de constituer les jurys et de ne pas renouveler l'expérience. Leur présence est importante au cours des premières sessions, lorsqu'il s'agit de lancer et d'expliquer la dynamique. Par la suite, ils interviennent indirectement dans le fonctionnement des jurys (en particulier au travers de l'expertise des projets qui est parfois demandée aux services techniques de la ville-Land et dans le cas de décisions considérées comme problématiques) et jouent un rôle non négligeable dans la réalisation des projets.

Le tirage au sort

Le tirage au sort représente l'un des éléments les plus novateurs du dispositif D'une part, il peut constituer une procédure de résolution des conflits. D’autre part, le recours à cette procédure aléatoire peut servir à éviter la corruption à travers le contournement de toute possibilité de manipulation. Ensuite, le tirage au sort facilite la rotation des fonctions, c'est-à-dire l'égale chance d'accès aux charges publiques sur la base d'une présomption de compétence des citoyens.

Cette procédure permet aux « profanes » que sont les simples citoyens de prendre part à des décisions ordinairement monopolisées par des professionnels, qu'ils soient politiques, juristes, scientifiques ou techniciens. Une variante de cet objectif a été de permettre à des citoyens « ordinaires » de ne pas s'effacer devant des personnes qui, tout en étant bénévoles, sont organisées dans des associations et deviennent des « professionnels de la participation » (voire des professionnels tout court dans le cas de nombreuses ONG). Enfin, le tirage au sort peut être considéré comme une procédure qui favorise la représentativité sociologique des citoyens qui participent en fonction de critères comme l'âge, le sexe, le capital scolaire ou le niveau social. Dans ces trois derniers cas de figure, le tirage au sort constitue donc un outil allant à rencontre de mécanismes de distinction liés à la division du travail et à la procédure de l'élection ou de la délégation

Dans les dernières années, de nombreux dispositifs ayant recours au tirage au sort ont été expérimentés dans la vie politique et les politiques publiques en Europe. Les méthodologies ne sont qu'en partie standardisées et les termes employés varient d'un pays à l'autre, voire d'un cas à l'autre. Analytiquement, sous l'angle de la participation, il est possible de distinguer trois grands types. Le premier est le sondage délibératif : un échantillon de citoyens tirés au sort, assez large pour être véritablement représentatif (il peut aller jusqu'à plusieurs centaines de personnes), discute d'une question précise en auditionnant des experts, des responsables politiques et des associatifs. L'idée est que l'opinion ainsi formée correspond à ce que serait l'opinion du peuple s'il pouvait avoir les moyens d'une délibération de qualité — à la différence des sondages habituels. Les jurys citoyens et les cellules de planification reprennent une logique assez proche mais se contentent d’effectifs plus restreints, d'une quinzaine à quelques dizaines de personnes ; cela rend le dispositif beaucoup moins coûteux et l'organisation de discussions plus facile Enfin, les conférences de citoyens ont comme caractéristiques la  « nature technique » des sujets discutés (OGM, l'énergie nucléaire, thèmes médicaux, etc.) - sans ses sujets soient complètement absents des deux autres dispositifs. Ces dernières ne reposent cependant pas sur le tirage au sort, mais sélectionnent un groupe des « citoyens ordinaires » par la procédure des quotas (parmi un groupe de citoyens volontaires suite à une campagne de presse), qui ensuite discute avec des professionnels et des Pensables administratifs. Contrairement à la fonction purement consultative des conférence citoyens, l'avis des conférences de consensus a potentiellement une portée normative .

Tous ces dispositifs contribuent à des titres divers au développement de la « démocratie »

DEMOCRATIE PARTICIPATIVE ET "CAPITAL SOCIAL".

Le débat présidentiel à gauche fait rage autour des « jurys citoyens » et de la démocratie participative. Certains candidats s’offusquent de ces mots (de bonne ou de mauvaise foi ?) au nom du refus d’un prétendu climat de suspicion envers les élus. Apparemment la suspicion envers les citoyens (pourtant au fondement de la démocratie mais le plus souvent considérés comme égoïstes, incapables de compréhension, peu intéressés, ou tout simplement manquant de temps) fait moins problème à ces candidats.

Loin des polémiques partisanes et élitistes, peut être serait il bon d’examiner les recherches et les concepts qui sous-tendent ces conceptions ? J’aggraverai mon cas en me référant à un auteur américain . il se trouve que les intellectuels étrangers, le plus souvent ignorés chez nous, (cf HANNAH ARENDT) ont mené de telles recherches là où notre propre intelligentsia en est à découvrir sa dernière vérité à la mode et toujours aussi dogmatique, après tant d’idéologies successives et vite oubliées.

Une des critiques les plus communes de la démocratie, redoublée à l'égard de sa version participative, est celle de son inefficacité supposée. On sait le désastre soviétique, on connaît aussi les nombreuses « défaillances » du marché. Les conditions de l’efficacité de la démocratie sont néanmoins une question importante, a laquelle s'est attache le politologue américain Robert Putnam, dans deux ouvrages, « Making Democracy Work » et « Bowling Alone », mais qui ont, trouvé dans le monde un écho considérable aussi bien dans les milieux académiques que dans des sphères politiques et institutionnelles.(sauf en France où les « élites » de gauche préfèrent manifestement les solutions jacobines, technocratiques, ou en période d’élections les « il faut » idéologiques vite oubliés . Ces travaux forment un point d'appui intéressant pour défendre l'idée que la participation n'est pas seulement souhaitable, possible, mais qu'elle est également efficace.

Performance institutionnelle et capital social

Dans Making Democracy Work. Civtc Tradition* in Modern Italy, publié en 1993, Robert Putnam et ses collaborateurs développent leur interrogation sur les fondements d'une démocratie efficace à partir des reformes régionales mises en oeuvre en Italie au début des années 1970. Le Parlement italien décide alors de généraliser l'élection des exécutifs régionaux, et de doter les régions de compétences et de ressources de plus en plus étendues. L'autonomie et le rôle des institutions régionales se sont ainsi fortement accrus, mais cela s'est traduit par des résultats très diversifies selon les régions.

L’analyse développée par Putnam et ses collègues italiens est originale sur ce qui fonde, crée des institutions représentatives solides, proches des citoyens et efficaces, et sur les conditions de ce qu'ils nomment « la performance institutionnelle». Les chercheurs avancent l'idée que la réussite des institutions politiques est liée à la présence d'une « communauté civique ». C'est à partir de cette Hypothèse que Robert Putnam va élaborer sa théorie du capital social. De retour aux Etats-Unis, il va appliquer sa problématique au cas américain. En janvier 1995, il publie un article intitulé « Bowling Alone » dans un périodique peu connu, le Journal of Democracy..Dans cet article, Putnam expose pour la première fois sa thèse selon laquelle on assiste aux Etats-Unis ä un déclin du capital social, un recul de l'engagement civique qui compromet les bienfaits de la vie démocratique. L'analyse de Putnam suscita immédiatement un vaste débat et une imposante recherche, dont le livre Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community, publié au printemps 2000, expose et analyse les résultats. Comme son travail sur 1'Italie, il s'agit d'une oeuvre de référence en matière de réflexion sur le fonctionnement d'une démocratie. Sa problématique en termes de «performance institutionnelle» et de « capital social » constitue une approche renouvelée de la question démocratique dans les sociétés modernes.

Pour évaluer la performance institutionnelle d'un gouvernement démocratique, Putnam retient, deux dimensions : la réceptivité gouvernementale aux attentes des administres d'une part, son efficience dans la conduite des affaires publiques ,d'autre part. « Un bon gouvernement démocratique ne prend pas seulement en compte les demandes de ses citoyens) mais agit aussi efficacement sur ces demandes» Une définition qui contraste avec l'approche française qui évalue l'efficacité d'une politique beaucoup plus technocratiquement, du point de vue de l'adéquation des moyens aux fins poursuivies que de l'adéquation des fins aux attentes des citoyens.

Dans les campagnes électorales, candidats et medias ont trop souvent tendance à focaliser l'attention sur un nombre limite de questions (comme la sécurité, les impôts...) au lieu de prendre en compte tout l'éventail des activités politiques.

Trop souvent, également, pour évaluer les politiques publiques, on s'intéresse plus aux objectifs et aux évaluations du personnel politique qu’a l'opinion des administres sur l'activité des institutions politiques. Pour évaluer les « performances institutionnelles », il faut, selon Putnam, s'intéresser à des indicateurs diversifiés qui prennent en compte un point de vue plus large, évaluer aussi bien la qualité de la gestion interne des institutions, que la capacité à bien identifier les besoins sociaux et de proposer des Solutions innovatrices ; examiner dans quelle mesure les institutions se montrent aptes à résoudre des problèmes et à fournir des Services, ou vérifient, enfin, comment les administrations répondent ä des demandes d'information des citoyens). C'està partir de toutes ces indications, seulement, que l’on peut mesurer la « performance institutionnelle ». En procédant de la sorte pour les gouvernements régionaux italiens, la performance apparaît plus élevée dans les régions du Nord et du Centre de l’Italie que dans le Sud. Elle est en outre très corrélée avec l'indice de satisfaction des citoyens, beaucoup plus nettement qu'avec les indices socioéconomiques des enquêtes et leurs affiliations partisanes. L'opinion des leaders confirme cette perception.

Ce résultat a plusieurs significations importantes. II souligne d'abord qu'en Italie, apparemment, les gens font la différence entre un bon et un mauvais gouvernement et fondent leurs jugements sur des Standards précis d'efficience, de créativité, de cohérence, et de résultats. Les citoyens sont parfaitement capables d'évaluer la qualité de la gestion des dirigeants politiques. Putnam montre ensuite que, pour l'explication de ces différences de performance entre les régions qui mettent en évidence une forte Opposition entre le Nord et le Sud de l’Italie, le facteur politique est plus important que le facteur économique. L'évolution des régions de 1900 ä 1980 souligne que le déterminisme économique explique moins bien les changements sociaux que la causalité sociopolitique. Ce n'est pas l'économique qui prédit le civisme, mais le civisme qui permet de prédire l'économique, mieux même que l'économique lui-même ne prédit l'économique. Ce sont bien les traditions civiques qui permettent de prévoir le développement socio-économique et non l'inverse. La prospérité des communes républicaines était probablement autant la conséquence que la cause des normes et réseaux d'engagement civique.

Cela permet ä Putnam d'émettre l'hypothèse que la performance institutionnelle est liée ä l'importance de la communauté civique. II reprend une idée développée par Machiavel et plusieurs de ses contemporains selon lesquels le succès des institutions dépend de la vertu civique des citoyens. Cette école républicaine de pensée humaniste et civique, mise en cause par Hobbes, Locke et leurs successeurs libéraux, insiste sur la communauté et les obligations de la citoyenneté, alors que les libéraux mettent l'accent sur l'individualisme et les droits individuels. Selon Putnam, la communauté civique est associée à l'engagement dans les affaires publiques, à la reconnaissance de l'égalité politique, et de valeurs comme la solidarité, la confiance et la tolérance.

L'engagement dans les affaires publiques ne signifie pas que les citoyens sont altruistes. Ils poursuivent ce que Tocqueville a désigné comme « une morale de l'intérêt bien entendu », sans que le domaine public en soit réduit à n'être qu'un terrain de bataille pour la poursuite de l'intérêt personnel. Le rôle important des associations dans la société montre une conception plus collective de l'engagement des citoyens. Dans la communauté civique, les associations forment les structures sociales de la coopération. L'égalité politique se constate dans la prévalence des liens horizontaux de réciprocité et de coopération au sein de la communauté par rapport à des relations verticales d'autorité et de dépendance. Les citoyens agissent en tant qu'égaux, non en tant que patrons et clients ou en tant que notables et obligés. La solidarité, la confiance et la tolérance constituent des valeurs fondamentales dans la communauté civique. La confiance interpersonnelle est essentielle à la société républicaine.

DEMOCRATIE LOCALE.NOTE DE LECTURE

note de lecture :

le pouvoir local ou la democratie improbable. michel koebel.

Problématique :

« Démocratie locale », « république des proximités », « démocratie participative » : la démocratie se décline aujourd'hui sous de multiples appellations censées renvoyer à des relations plus étroites entre élus et habitants que celles instaurées par la démocratie représentative. Sous cet angle, la « démocratie locale » est présentée comme celle qui associerait au mieux « proximité » et « participation » dans une sorte de démocratie directe quasi réalisée. C'est le sens, par exemple, donné à la deuxième vague des lois de décentralisation placée sous les auspices d'une proximité enfin renouée entre représentants et représentés locaux.

Cette prédilection politique pour une « démocratie rapprochée », supposée revenir au plus près des « gens » ou des citoyens, participe encore de ce que les institutions européennes appellent la « nouvelle gouvernance » censée impliquer toujours plus d'acteurs locaux dans les procédures de décision publique. La valorisation de l'échelon politique local consacrerait, en effet, le « retour au terrain » ou aux « interactions concrètes », l'alliance de la familiarité avec les citoyens et de la transparence des décisions, réconciliant enfin élus et citoyens en favorisant leur mobilisation sur le devant de la scène publique, l'ouverture de l'intervention, dans les espaces publics locaux, aux habitants de la cité et la démocratisation du processus de délibération politique et de son apprentissage (Blondiaux, 2002). Ces relations « immédiates » s'opposeraient à la distance et à l'opacité qui auraient déréglé et « atomisé » les citoyens, perdus dans une démocratie bureaucratisée et inefficace, éloignée de leurs attentes, leurs « malheurs » et leurs « souffrances » que les hommes politiques se doivent pourtant d'entendre et de comprendre pour pouvoir leur apporter de véritables remèdes.

Cette rhétorique de la proximité et d'une démocratie enfin retrouvée grâce à un rapprochement à la fois spatial, géographique et affectif avec les habitants d'un territoire local connaît aujourd'hui une fortune sans précédent. Les discours issus de tous les horizons politiques se multiplient en ce sens. Les débats sur la parité ont puisé dans cet argumentaire pour justifier une juste représentation des femmes dans les instances politiques au nom de leur pragmatisme plus soucieux du quotidien de la vie sociale que des querelles idéologiques, de leur dégoût de la politique politicienne et de leur meilleure écoute des problèmes sociaux. Mais on peut évoquer également les modifications qu'ont connues d'autres activités sociales, maintenant parées de ce nouveau label supposé attester leur « réinsertion dans le tissu social » : justice « de proximité », police « de proximité », journalisme « de proximité », etc. Des dispositifs nouveaux visant à associer les citoyens ordinaires à la formation des choix publics ou à la délibération politique ont été créés, ancrant dans le réel cette rhétorique et redonnant une forme de légitimité à des élus frappés par une « crise de confiance » (sans doute d'abord en eux-mêmes) : conseils de quartier, conseils consultatifs locaux, conseils visant un « public » ciblé (étrangers, jeunes, enfants, « anciens », « sages », etc.), comités consultatifs d'associations, mais aussi commissions extra-municipales, conseils municipaux interactifs, enquêtes publiques, réunions publiques, concertations publiques, référendums locaux, etc. On assiste ainsi à la mise en place d'une « démocratie locale à la carte » dont les expériences s'échangent entre pays européens et qui entend « rénover » une démocratie représentative qui serait « en crise » (Lacroix, 1994). C'est tout un marché de la démocratie locale qui s'est déployé de façon exponentielle, voyant la montée autour des collectivités locales de nouveaux auxiliaires de la politique remplaçant les militants politiques qui, autrefois, occupaient ces fonctions : conseillers en communication, agences spécialisées dans le conseil management, techniciens de l’aménagement du territoire etc…

L’auteur s’interroge sur ce qu’il appelle la rhétorique du « retour au local » et de la proximité remarquant qu’elle s’ancre mais est-ce un hasard ? - au moment du tournant néolibéral qui confère à l'État un rôle de simple gestionnaire de la pauvreté plutôt (que de promoteur de politiques publiques.

« L'Etat modeste », proche des usagers et désencombré de ses fonctionnaires, fait alors une apparition remarquée qui ne s'est pas démentie depuis. La logique managériale, habillée aux couleurs de l'idéologie démocratique, se substitue avec un certain succès aux choix politiques assumés. Elle tend en outre à occulter les conceptions de la démocratie et les expériences d'intéressement des citoyens à la vie publique autres que celles qui - sous couleur de « nouveauté » - prévalent actuellement : autogestion, coopératives ouvrières mais aussi militantisme associatif voire syndical. Plus précisément encore, les dispositifs de « participation locale » ne remettent pas en cause la séparation instituée entre élus et citoyens ; bien au contraire, ils la préservent en conservant la hiérarchie des positions qui sépare professionnels et profanes de la politique.

Pour l’auteur, dans le débat sur le cumul des mandats, les prises de position favorables à son maintien se sont affirmées au nom de la plus grande proximité des élus avec les citoyens. C'est au moment où les élus locaux brandissent leur plus grande familiarité avec les problèmes des habitants de leur ville que les élections locales se vident de leurs électeurs et que leur taux d'abstention avoisine ceux des élections législatives.

                                                               

Des travaux qui cherchaient à confronter cet « idéal démocratique » à ses modalités concrètes de réalisation ont critiqué la vision enchantée qui entoure cette démocratie « rapprochée ». Loin d'apparaître comme de réels outils de participation, ces dispositifs « participationnistes » ne seraient, selon certains, que des de légitimation des hommes politiques en place, des technologies nouvelles de « management de la décision », voire de simples outils de communication de politique locale, n'impliquant qu'une fraction très limitée des habitants. D'autres soulignent, pourtant, les opportunités nouvelles de jeu (de contestation ou de proposition) que ces instances ouvrent à des acteurs sociaux qui ne réussissaient pas auparavant à se faire entendre, au prix, il est vrai, d'une transformation de leur mode d'action et de leur prise de parole. Ils n'en soulignent pas moins que tous les acteurs sociaux ne réussissent pas à s'adapter à cette nouvelle configuration de la participation : ici comme ailleurs, s'opère une sélection sociale et politique parmi ceux qui seraient susceptibles d'intervenir au détriment notamment des fractions populaires.

Le livre ne critique pas en eux-mêmes ces nouveaux dispositifs participatifs., « toutes les procédures qui multiplient l'offre de participation démocratique sont bonnes à prendre à un moment où l'offre politique resserre fortement l'éventail des choix possibles. L'ambition de cet ouvrage est plus simple. «

Le propos est de prendre au sérieux cette valorisation de la proximité des élus locaux par

rapport à leurs concitoyens et de l'examiner sous l'angle de leur recrutement social et politique.

Qui sont-ils ? Quel est leur itinéraire professionnel et partisan ? Quels types de préoccupations sont les leurs ?

l’auteur met ainsi en évidence un paradoxe : c'est au moment où l'écart social et politique est le plus grand entre représentants et représentés que la rhétorique de la proximité prend toute sa puissance.

En toile de fond de cette analyse, une idée sans doute un peu baroque pour « l'air du temps » : pour qui prétend rendre la démocratie plus « participative », il faudrait en rechercher les conditions de possibilité, non pas seulement dans l'instauration de dispositifs de concertation locale, que dans une réforme des règles implicites de sélection du personnel politique et dans une re-politisation des enjeux locaux (et nationaux), qui viendraient, en quelque sorte, ébranler la séparation de plus en plus stricte entre les professionnels et les profanes de la politique.

L'IDEE DE DEMOCRATIE PARTICIPATIVE

NOTE DE LECTURE

L’IDÉE DE DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE :

ENJEUX, IMPENSES ET QUESTIONS RECURRENTES

Loïc Blondiaux

Il convient peut-être de s’intéresser à l’émergence depuis une dizaine d’années dans la philosophie politique anglo-saxonne d’une nouvelle catégorie, celle de «démocratie délibérative », développée notamment à partir des réflexions de deux philosophes politiques parmi les plus importants du XXè siècle : Jürgen Habermas et John Rawls.

les théoriciens de la démocratie délibérative s’entendent a minima sur trois principes :

-Un principe d’argumentation : le débat démocratique doit consister avant tout en un échange de raisons. C’est la force du meilleur argument qui doit prévaloir. L’argumentation qui prévaut dans le forum est ici opposée, comme chez Elster, à la négociation qui opère sur le marché. Il convient dès lors d’organiser des procédures qui permettront de faire surgir les meilleurs arguments et permettront de s’éloigner d’une conception exclusivement agrégative de la légitimité

Un principe d’inclusion : la discussion doit être ouverte au plus grand nombre, et dans l’idéal à tous ceux qui sont susceptibles d’être affectés par la décision. C’est ce critère qui distingue la délibération démocratique d’autres formes de délibération (ce qui en particulier dans un pays comme la France où la notion de délibération est traditionnellement associée aux assemblées représentatives ou aux jurys rend l’association de ces deux termes problématique). Il faut rechercher dans la mesure du possible les conditions d’une discussion égalitaire, libre, non violente et ouverte.

Un principe de publicité ou de transparence, qui distingue cette délibération d’autres formes de délibération moins démocratiques et ouvertes.

Cette approche de la délibération a pour elle le mérite de définir clairement ce que pourrait être un horizon régulateur des pratiques dans les démocraties existantes. A la différence de l’idée de « démocratie participative », il ne s’agit plus de laisser croire aux habitants qu’on les fait participer à la décision au risque de produire de la frustration et du cynisme.

Nous sommes confrontés en France à une absence de consolidation des expériences de participation et de concertation, laquelle se traduit par une forte variabilité et instabilité des procédures. Le législateur reste en effet le plus souvent silencieux sur le contenu formel de la participation. Qu’il prévoit la mise en place d’une concertation (loi SRU), de conseils de développement (loi Voynet) ou de conseils de quartier (loi Vaillant), rien n’est dit explicitement de la manière dont il convient d’organiser ces procédures. Seul le juge pourrait avoir son mot à dire pour définir, a posteriori, ce à quoi correspond une bonne « concertation..

Certains textes, en provenance du gouvernement ont tenté de codifier les pratiques de concertation, sans réelle prise cependant sur les pratiques. Faute d’une structuration intellectuelle ou politique véritable de ce mouvement en faveur de la participation, c’est donc aujourd’hui aux acteurs de terrain de définir les bonnes pratiques, en l’absence de cadre légal précis. Ce sont les adjoints à la démocratie locale, les chefs de projet et autres agents de développement, voire quelquefois les cabinets de consultants positionnés dans ce domaine, qui construisent au jour le jour les savoirs et définissent les règles pragmatiques de la concertation. Il pourrait être intéressant d’étudier la manière dont aujourd’hui certaines grandes entreprises nationales se forment aujourd’hui aux procédures de concertation et spécialisent certains de leurs agents, participant elles aussi à processus collectif d’élaboration de normes. Bien peu de municipalités se sont dotés, comme à Paris ou à Poitiers, d’un observatoire de la démocratie locale, capable de produire de la réflexivité sur les expériences, d’aider à la l’évaluation des dispositifs et au cumul des savoirs

.

Cette absence de consolidation des savoirs emporte deux conséquences. En premier lieu, les acteurs de terrain sont le plus souvent démunis face aux problèmes récurrents que soulèvent la mise en oeuvre de dispositifs de participation. Ils sont tous confrontés aux mêmes problèmes de représentativité, de légitimité et d’articulation sur les sphères de décision, sans avoir les ressources politiques suffisantes pour les surmonter. Dans les innombrables colloques qui ont la participation pour thème, ce sont toujours les mêmes questions qui ressurgissent, sans espoir véritable de réponse. L’exigence de points de repère n’a jamais été aussi grande de la part des acteurs. En second lieu, un même « label » procédural peut recouvrir des réalités très différentes. Certaines municipalités prétendent ainsi mettre en place des « budgets participatifs » en se contentant d’attribuer à leurs conseils de quartier de maigres enveloppes d’investissement tout juste susceptibles d’acheter un banc, un feu tricolore ou quelques jardinières. On nomme également «conseil de quartier » des choses infiniment différentes selon les endroits : certaines municipalités mettent en place des instances composées d’élus et de sympathisants de la mairie et qui délibèrent à huis clos, d’autres organisent des shows à grand spectacle confrontant le maire aux habitants, d’autres enfin délèguent entièrement à une poignée de citoyens le soin d’organiser et d’animer ces dispositifs, les abandonnant souvent à leur triste sort.

L’impensé politique.

Mais la question qui semble aujourd’hui poser le plus problème reste la suivante : quels sont les objectifs poursuivis par les élus au travers de ces expériences de démocratie participative ? S’il existe bien sûr des objectifs inavoués et inavouables : quadriller le terrain, recruter d’éventuels sympathisants pratiquer le « néo-clientélisme » sur une autre échelle… les intentions affichées oscillent le plus souvent entre trois registres argumentatifs

Il peut arriver que l’élu assigne clairement des objectifs managériaux et se situe ainsi de plein pied dans le cadre d’une bonne gestion publique ou de ce que l’on nomme aujourd’hui le « nouveau management public ». Selon cette perspective il est indispensable pour un prestataire de service public de prendre en compte l’avis des usagers et des consommateurs. Il convient aussi de savoir anticiper les conflits et de garantir une meilleure acceptation de la décision. Dans d’autre cas, il s’agira de faire pression sur les services techniques pour les rendre plus réactifs et efficaces, via les habitants.

On cherchera enfin, à prendre en compte l’ « expertise d’usage » des habitants afin de concevoir de meilleurs projets. Nous sommes ici dans l’ordre de la gestion publique, nous ne sommes pas forcément dans l’ordre de la démocratie.

Nombreux sont les élus en France qui n’hésitent pas à afficher des objectifs sociaux et politiques ville, la participation aurait vocation à créer du «lien social », à animer les quartiers, à rapprocher les citoyens entre eux. Selon d’autres discours, la participation aurait vocation à lutter contre la «crise de la représentation » en rapprochant cette fois les élus du citoyen. Pour d’autres enfin, la discussion démocratique serait susceptible de fabriquer de « meilleurs citoyens Mais s’il est évident que certains voient dans la participation une manière d’élargir leur base de légitimité, fortement ébranlée au cours de ces dernières années, ils sont nombreux également à concevoir ces arènes comme des lieux de pédagogie politique au travers desquels il s’agirait tout simplement de continuer le jeu de la représentation par d’autres moyens, au risque de singer les institutions représentatives et d’éloigner de ces forums les citoyens que l’on croyait attirer et séduire. Nous ne sommes pas non plus, dans ce cas de figure, dans le cadre d’un renouvellement démocratique.

Dans quelle mesure enfin, certains élus poursuivent ils le projet d’expérimenter une alternative à la démocratie représentative traditionnelle ? Les débats préparatoires à la loi Vaillant de février 2002 ont amplement démontré que dans leur immense majorité les parlementaires restaient fidèles à une conception très classique de la représentation, dans laquelle seul l’élu possède le droit de dire ce qu’est l’intérêt général. Bien peu sont ceux qui tentent aujourd’hui de penser sur un nouveau mode l’action publique et tout se passe comme si les acteurs politiques souhaitaient, à la manière du Guépard de Visconti, que «tout change pour que rien ne change ». Comme s’il était possible, en pratique de concilier une participation qui ne soit pas un simulacre avec un exercice inchangé du pouvoir.

De fait, la plupart des instances de démocratie participatives placent les habitants da ns une situation intenable. Si l’on accepte l’évidence selon laquelle c’est le dispositif qui construit et crée le public auquel il s’adresse, on montrera aisément que selon qu’il sera pensé comme un habitant affecté à un territoire, comme un usager consommateur de services publics ou un citoyen capable de délibérer politiquement, le destinataire de ces procédures sera incité à adopter des postures sensiblement différentes. Dans la pratique, la plupart des expériences mises en oeuvre aujourd’hui en France placent les habitants auxquels elles s’adressent dans une série de double-bind, de double contrainte qui au final justifient leurs déceptions et alimentent leurs soupçons envers ce type de démarche. On leur demande ainsi de s’exprimer mais dès qu’ils le font un peu trop fort, la parole leur est retirée

On leur demande d’être des citoyens ordinaires mais aussi de connaître parfaitement les dossiers et d’être informés des arcanes de la législation et de l’action publique. On leur demande enfin de s’investir pour leur cité mais tout en faisant abstraction de leurs intérêts particuliers et sans être le moins du monde rémunérés ! On comprend mieux ainsi pourquoi la plupart des expériences qui cherchent à institutionnaliser la participation des « simples citoyens » dans la durée échouent, faute de combattants, par désertion pure et simple de leur public.

DEMOCRATIE PARTICIPATIVE.Références

bibliographie

antoine bevort : pour une democratie participative : presses de science po.

Collectif : GESTION de proximité et democratie participative : la découverte

Blondiaux luc : l’imperatif delibératif. Politix n 57

Rey Henri : la gauche et les classes populaires : la Découverte.

Manin : esquise d’une théorie de la démocratie politique.

Arendt hannah : la condition de l’homme moderne .Agora

Habermas. J : l’espace public. Payot 

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UN OUTIL D'EVALUATION

ECHELLE D'ARNSTEIN

La participation peut recouvrir différentes modalités :

•       Une simple information à destination des acteurs locaux.
• Les acteurs locaux, source d'informatio
• Participation active des acteurs locaux ( identification des problèmes et des besoins, réalisations des actions, participation dans un processus démocratique)

Les acteurs locaux sont des groupes ou des organisations qui ont un intérêt dans le projet, pouvant influencer les résultats ou en être affectés. Leur implication est un moyen pour améliorer la prise de décision,  les sensibiliser aux problèmes de l'environnement, ceci pour accroître le sentiment d'appartenance à un territoire et en définitive, favoriser le consensus. Le niveau d'implication des acteurs peut-être défini sur une échelle de référence , élaborée par Arnstein, afin  de suivre l'évolution du processus d'implication et d'appropriation du projet.

Niveau	Qualification	Définition
Niveau 1	Manipulation	Ces niveaux supposent un public passif à qui on fournit des informations pouvant être partiales et partielles
Niveau 2	Education
Niveau 3	Information	Le public est informé sur ce qui va se produire, sur ce qui est entrain de se produire et sur ce qui s’est déjà produit
Niveau 4	Consultation	Le public a la parole mais n’a aucun pouvoir dans la prise en compte de leur point de vue
Niveau 5	Implication	Les opinions du public ont quelques influences mais ce sont encore les détenteurs du pouvoir qui prennent les décisions
Niveau 6	Partenariat	Le public peut commencer à négocier avec les décideurs, incluant un accord sur les rôles, les responsabilités et les niveaux de contrôle
Niveau 7	Délégation de pouvoirs	Délégation partielle des pouvoirs
Niveau 8	Contrôle des citoyens	Délégation totale dans la prise de décision et de l’action

Echelle d'évaluation de la participation des acteurs (Arnstein 1971)

    

DEMOCRATIE ET PARTICIPATION (2)

les corporations de développement communautaire .

           Une conclusion qui ressort de l’article précédent  oblige à constater qu'en utilisant le critère de l'échelle  d'ARNSTEIN en aucun cas, on ne trouve une participation digne de ce nom, dépassant la niveau de deux, celui de la coopération symbolique.  Faut-il en déduire alors qu’Arstein a, dans son échelle, placé trop haut la barre de la participation ?

On pourrait penser cela ,s’il n’existait dans d’autres pays, et notoirement aux Etats-Unis, des formules de démocratie participative dans le domaine de la rénovation urbaine qui correspondent parfaitement à son troisième niveau : la coopération effective. 

      La formule des Corporations de Développement Communautaire s’est propagée, aux Etats-Unis, depuis la fin des années 70. Elle a été utilisée en réponse à une crise urbaine qui se traduisait par la dévastation physique et la décomposition morale, des quartiers populaires des centres villes où s’étaient entassés, souvent dans les pires endroits, les Noirs venus du Sud, tandis que les petites classes moyennes et les membres de la classe ouvrière blanche qui y vivaient jusque là partaient vers la périphérie. Dévastation physique : du fait de la dépréciation des lieux par l’effet de la pauvreté et de la race de leurs nouveaux habitants, les immeubles en location n’étaient plus entretenus, souvent simplement squattés. Il arrivait fréquemment de surcroît, qu’un incendie les ravage, fruit supposé d’une intention du propriétaire en vue de récupérer, par l’assurance, sa mise initiale. Beaucoup de propriétaires qui ne touchaient plus de loyers, ne payaient plus les impôts locaux (relativement élevés aux Etats-Unis)  Quand aux promoteurs privés, ils ne voulaient pas risquer leurs fonds dans des lieux offrant un retour sur investissement aussi aléatoire.

Décomposition morale : les émeutes raciales des années soixante font place, dans les années soixante dix, à une installation dans la dépendance envers l’aide sociale et à une délinquance associée aux trafics de drogue. Les élites noires, ses membres les plus éduqués, ont quitté les ghettos à la faveur de l’Affirmation Action. L’idée avancée alors par l’administration Carter est de confier la rénovation des ghettos à leurs habitants mêmes, en espérant que cette responsabilité aura un retentissement sur leur comportement collectif, que la rénovation physique servira à la recomposition morale des communautés. A cette fin, une formule associative élaborée à la fin des années soixante dans la perspective du développement économique des ghettos, les CDC, est reprise avec l’attribution à celles-ci de la capacité à se comporter comme des promoteurs professionnels.

En quoi consiste exactement une Corporation de développement communautaire ? En une association qui doit, pour être reconnue telle, disposer d’un conseil d’administration dont plus de la moitié des membres sont des habitants d’un quartier délimité comme zone d’intervention par ses fondateurs, soit, par les habitants qui ont pris l’initiative de la créer. Satisfaisant à cette double exigence, les CDC disposent d’un droit de planning plus ou moins explicite sur ce territoire. Moyennant des financements fournis par l’Etat fédéral et les fondations privées, elles embauchent une équipe exécutive composée, entre autre, d’urbanistes et de spécialistes financiers pour lever les fonds en vue des opérations programmées ainsi que d’organisateurs de la vie communautaire Ces équipes travaillent sur mandat de la corporation, à la rénovation dans le quartier, en accord avec la municipalité qui donne, ou non, son accord aux opérations qu’elles envisagent, mais de façon à préserver leur rôle puisqu’elles font ce que tous les autres responsables ont renoncé à faire. Les lots vacants dans ces quartiers sont souvent cédés aux CDC pour un prix symbolique afin qu’elles procèdent à la démolition/reconstruction, ou à des réhabilitations pour créer des logements à destination des foyers à ressources faibles ou modérées ou encore des équipements. Les CDC jouent un rôle essentiel dans la rénovation urbaine, mais également dans la mobilisation des habitants sur des questions comme la sécurité, la propreté, l’éducation, l’accession à la propriété. Elles ont pour rôle principal, aux yeux des collectivités locales, de les aider à se substituer au logement social classique ,dont la construction a été quasiment abandonnée au milieu des années 70, en créant des logements locatifs ou en accession à la propriété de meilleure qualité et offrant un voisinage plus exigeant. Les habitants locataires des immeubles des CDC sont choisis de manière à produire un effet de tri sélectif valorisant pour ceux qui y accèdent et qui font ainsi partie d’une communauté où existe une certaine mixité sociale, une vie collective « positive ». Il existe à présent plus de 3000 CDC aux Etats-Unis, situées surtout sur la côte Est, où elles jouent un rôle déterminant dans la transformation des ghettos. Elles couvrent des territoires de taille variable, entre 3000 et 50 000 habitants (mais les membres stricto sensu de ces associations sont un faible pourcentage de cette population. Le volontariat, l’engagement au service de la communauté prennent du temps… et donnent le pouvoir de voter pour ou contre le conseil d’administration et l’équipe exécutive selon qu’elle donne ou non satisfaction par la politique trop ou trop peu au service des plus démunis). 

   Sur l'échelle d'Arstein on voit aisément que la formule des CDC « colle » parfaitement avec le troisième niveau, quel que soit le critère que l’on prenne en compte. Il y va bien de la création d’un véritable partenariat puisque les CDC disposent d’un conseil d’administration composé d’habitants mais aussi de personnalités influentes : comme des représentants du monde universitaire, des affaires, du juridique, de la politique… On peut dire que les habitants prennent part au processus de prise de décision par leurs représentants dans la CDC, représentation majoritaire, même si, à travers le jeu de financements de toutes sortes ainsi que l’accord de la municipalité, il y a, non pas délégation de pouvoir, mais une certaine forme de pouvoir. Les habitants ne contrôlent pas les décisions mais ont une prise effective sur le processus. 

                                  

      La formule américaine des Corporations de Développement Communautaire peut paraître séduisante par son audace. Mais celle-ci n’est-elle pas le produit d’une substitution singulière, en l’occurrence celle due à un quasi-renoncement des pouvoirs publics, Etat fédéral en tête, à conduire une véritable politique urbaine après les années soixante ? Sans aucun doute, cet abandon est-il déterminant dans l’attribution aux CDC d’un rôle aussi important sur le plan de la réhabilitation et de la construction. Confier une telle mission à des associations composées majoritairement d’habitants n’est toutefois possible qu’autant qu’existe, aux Etats-Unis, une tradition de pouvoir communautaire qui remonte à la fondation même de cette nation, à sa vocation de terre d’immigration qui fait devoir aux nouveaux arrivants de déployer la même capacité organisationnelle que ceux qui les ont précédés s’ils veulent pouvoir, eux aussi, accéder au rêve américain. On pourra objecter que c’est là un exemple trompeur, un modèle illusoire de démocratie participative pour les vieilles nations européennes à traditions étatiques, tributaires du rôle moteur de l’Etat dans l’émancipation et la protection des citoyens. Ces expériences ne seraient-elles pas l’alibi d’un renoncement de l’Etat à jouer son rôle légitime ? Pourtant elles existent aussi, non seulement en Grande-Bretagne, mais dans toute l’Europe du Nord et de plus en plus dans l’Europe du sud. On peut ainsi d’illustrer cette reprise du thème américain d’une implication effective des habitants dans les opérations de rénovation dans deux pays : la Grande-Bretagne et la Hollande, compte tenu du rôle déterminant qu’ils ont joué, en association avec la France mais aussi en contrepoint de celle-ci, dans la définition de la politique de l’Union européenne sur ce sujet. 

    

NOTE DE LECTURE

DEMOCRATIE ET PARTICIPATION :LA RENOVATION URBAINE

Article de J.Donzelot et R. Epstein  revue ESPRIT juillet 2006

Les auteurs de l’article posent cette question :

Qu'en est-il en pratique de la participation proclamée comme nécessaire à l'accomplissement de l'action publique ? Pour s'en faire une idée, il observent les modalités de sa mise en œuvre dans une multiplicité de territoires d'action  en soulevant la problématique de l'outil d'évaluation: Comment juger ce qui est tangible, fictif, effectif ou non dans les pratiques rangées sous cette appellation bien vague de « participation » ? Pour eux donc, il existe en fait un instrument faisant consensus en la matière dans la plupart des pays, sauf en France, où elle est curieusement méconnue et d'ailleurs non traduite : c'est l'échelle élaborée par Sherry Arnstein en 19692. Les circonstances qui ont présidé à la publication de cette échelle expliquent en bonne partie le consensus dont elle fait l'objet.

Elle intervient après les émeutes noires des années 1960 qui ont ravagé les villes du nord des États-Unis.  D'où  une politique de rénovation urbaine de grande ampleur,  qui stipulait que les municipalités désireuses de lutter contre la « taudification » en même temps que de rendre à nouveau attirants leurs quartiers centraux (désertées par les classes moyennes ainsi que les classes ouvrières blanches au profit des minorités ethniques, principalement les Noirs) devaient s'assurer de la participation des habitants de ces quartiers aux opérations menées. Il s'agissait là d'une exigence du pouvoir fédéral, qui avait conditionné l'allocation d'importants crédits au respect par les municipalités d'un ensemble de critères, dont la mise en œuvre d'opérations de participation.

L'échelle proposée par Sherry Arnstein s’efforcait donc de clarifier ce qui pouvait mériter ce nom et à quel titre.

En quoi consiste l’échelle de la participation selon Arnstein ? « Parce qu'à propos d'un concept au contenu aussi étendu que vague, elle fournissait un principe très clair de hiérarchisation des pratiques tantôt tenues, tantôt exigeantes associées à ce terme et autorisait à dire ce qui méritait ce nom et ce qui ne le méritait pas ». Pour obtenir cette clarification, Sherry Arnstein distingue trois niveaux correspondant à différents registres de pratiques, obtenant au total huit degrés possibles sur son échelle :

1.      le premier niveau correspond aux deux premiers degrés, ceux de la manipulation et de la « thérapie ». À ce stade, le seul objectif est d'éduquer les participants, de traiter (leurs pathologies à l'origine des difficultés du territoire visé. Le plan qui leur est proposé est considéré comme le meilleur. Ce qui est qualifié de participation vise dès lors exclusivement à obtenir le soutien du public, au travers de techniques relevant de la sphère de la publicité et des relations publiques. Ce premier niveau est considéré par Arnstein comme celui de la non-participation ;

2.      le deuxième niveau comporte trois degrés. « En premier, l'information, phase nécessaire pour légitimer le terme de participation mais insuffisant tant qu'elle privilégie un flux à sens unique, sans mise en place de canaux assurant l'effet retour En second, vient la consultation également légitimante,  mais à peine plus conséquente, car n'offrant aucune assurance que les attentes et suggestions des personnes consultées seront prises en compte. Il s'agit alors d'un simple rituel le plus souvent sans conséquence. En troisième, arrive la  « réassurance » (qui consiste à autoriser ou même inviter des citoyens à donner des conseils et à faire des propositions mais en laissant ceux qui ont le pouvoir seuls juges de la faisabilité ou de la légitimité des conseils en question. Ce deuxième niveau est celui de la coopération symbolique

3.      la participation à proprement parler commence avec le troisième niveau qui comporte, lui aussi, trois degrés. Le premier consiste en la formation d'un partenariat, ce qui revient à une redistribution du pouvoir par une formule de négociation entre les citoyens et ceux qui le détiennent. Ces partenariats se concrétisent dans la formation de comités associant ces parties, qui deviennent responsables des décisions et de la planification des opérations. En second, on trouve la délégation de pouvoir, formule proche de la précédente mais qui s'en distingue en ce que les citoyens occupent une position majoritaire (ou disposent d'un droit de veto) qui leur confère l'autorité réelle sur le plan de la décision, ainsi que la responsabilité de rendre compte publiquement de tout ce qui concerne le programme. Enfin, troisième et dernier degré, le contrôle citoyen, où les tâches de conception, de planification et de direction du programme relèvent directement des citoyens, sans intermédiaire entre eux et les bailleurs de fonds du programme. Ce troisième niveau correspond au pouvoir effectif des citoyens.

Le propos des auteurs est d’interroger les motifs qui inhibent en France, la mise en œuvre d'une participation démocratique, alors même que nous nous faisons volontiers le chantres de la démocratie participative !

DEMOCRATIE PARTICIPATIVE: DISPOSITIFS

Il est d’abord essentiel de passer en revue les dispositifs existants

Les types de dispositifs :

Les assemblées.

Piliers de démocratie antique et elles jouèrent un rôle important par la suite, en particulier en Suisse et en Nouvelle-Angleterre à l'époque moderne. Dans de nombreux cas contemporains, les dispositifs institutionnels de participation s'appuient exclusivement sur des assemblées micro locales. Beaucoup d'autres dispositifs, des conseils de quartier français aux budgets participatifs existent un peu partout dans le monde.

Les référendums.

Ils constituent depuis un siècle et demi un outil fondamental de démocratie locale aux États-Unis et plus encore en Suisse .

Les conseils de quartier.

Regroupant un petit nombre de citoyens désignés en fonction de diverses modalités, ils constituent une instance inscrite dans la durée censée se faire le porte-voix des habitants. C'est sans doute la forme de participation la plus répandue en Europe, et la France se distingue en la matière depuis la loi Vaillant (il en existe probablement autour de 2 000 dans l'Hexagone). Dans certains cas, une somme modeste est mise la disposition des citoyens pour réaliser des investissements de proximité. Ce dispositif est de plus en plus répandu dans de nombreux pays européens, et il en existe plusieurs centaines sur le seul territoire français.

Les budgets participatifs.

Inventé à PortoAlegre, le dispositif a été adopté dans plusieurs centaines de municipalités latino-américaines dans des configurations différentes, dans une cinquantaine de collectivités territoriales européennes. Il vise à associer durablement les citoyens à la discussion d’un budget local en dépassant la seule échelle du quartier. C’est, chez nous, le cas en particulier des programmes européens Leader qui associent élus et société civile dans des Groupes d’Action Locales avec pouvoir de sélection de projets territoriaux

Le développement communautaire.

Très répandu dans le monde anglo-saxon et dans le tiers monde, ce type de dispositif fait gérer par les habitants des équipements de proximité. Sur des questions comme le logement social, il peut prendre une importance décisive sur les territoires concernés.

Les jurys citoyens.

Composé d'un petit groupe d'habitants désigné par tirage au sort, ce dispositif ponctuel vise la production d'un avis consultatif sur un thème déterminé par les autorités locales, à l'issue d'une discussion argumentée. Le dispositif des jurys est en forte expansion en Europe, où plusieurs centaines d'expériences ont été réalisées (notamment en Grande-Bretagne, en Allemagne et en Espagne).

Les commissions consultatives.

Elles existent sous deux formes : elles peuvent associer sur des thèmes précis des élus et des citoyens non élus, souvent délégués des associations ou représentants des groupes d'intérêt, ou regrouper certains secteurs de la population — jeunes, personnes âgées, résidents étrangers, indigènes, comme dans le cas équatorien présenté dans l'ouvrage. Elles constituent l'un des outils les plus répandus pour favoriser la participation. Ce modèle a connu le plus fort développement au cours des dernières années.

Les plans stratégiques participatifs et les plans de développement communautaire.

À l'échelle de la ville ou d'un quartier ces dispositifs permettent d'associer des citoyens individuels ou organisés à la planification urbaine et sociale des territoires. Ils se sont multipliés un peu partout, en particulier dans les quartiers en difficulté ou en restructuration urbaine. Guidés par l'idée de développement durable et initialement mis en place à partir d'une préoccupation environnementale, ces dispositifs tendent aujourd'hui à inclure de façon croissante une dimension sociale et une dimension économique. Ils visent généralement à associer les différents groupes d'intérêt et associations concernés par le développement durable et ont une valeur de planification indicative. Ils constituent l'une des formes les plus répandues de démocratie locale particulièrement développée dans des pays comme l'Allemagne ou l'Espagne.

Les dispositifs de représentation des citoyens usagers dans les services publics.

Ils permettent d'associer des citoyens en tant qu'usagers à la gestion, voire la coproduction des services publics municipaux ou paramunicipaux. Ces dispositifs, souvent développés à partir de législations nationales incitatives, se sont répandus très rapidement en Europe au cours des deux dernières décennies et sont actuellement extrêmement nombreux.

Ces diverses expériences ont des objectifs variables dans les relations entre les habitants, les associations et les institutions ou dans l'articulation du local et du général.  Elles aboutissent à des résultats divers et contrastés.

Toutes lient gestion de proximité et démarche participative autour de trois sortes d'objectifs,. Le premier type d'objectifs, que l'on peut qualifier de gestionnaire, réside dans l'amélioration des politiques publiques locales par l'intégration du savoir d'usage des habitants ou par l'utilisation de la participation comme vecteur de modernisation administrative. Le second type est d'ordre social. Il vise à répondre à la « question sociale » en s'appuyant sur la participation. Le troisième type d'objectifs, plus ambitieux et politique, consiste dans la relégitimation du système politique ou dans le développement d'une démocratie participative s'appuyant sur la création d'espaces publics locaux.

Améliorer la gestion, moderniser l'administration locale :

Au niveau de la proximité, la plupart des dispositifs participatifs visent à améliorer une gestion urbaine considérée comme inadaptée ou insuffisante et parfois, en particulier dans les pays du Sud, à transformer les conditions de vie d'une population pauvre en favorisant l'accès aux services urbains. Ces démarches reposent sur l'idée qu'une gestion rapprochée des services urbains et travaillant avec les habitants. Elle serait plus efficace car mieux adaptée aux spécificités des populations et des territoires concernés.

Dans la réforme de la gestion de proximité comme, plus généralement, dans la modernisation de l'administration publique, les citoyens peuvent être sollicités à différents niveaux. Ils peuvent d'abord intervenir en tant que consommateurs (usagers de services publics ou clients de services semi privés ou privatisés) auxquels les prestataires doivent donner des garanties de qualité et d'accessibilité (l'accès à l'information, des chartes de qualité, des services de proximité, disponibles sur Internet ou adaptés en termes d'horaires, etc.) et dont on doit mesurer les attentes et la satisfaction (des conseils plus ou moins consultatifs ou des rencontres directes).

Enfin, les citoyens peuvent participer en tant que travailleurs. Si l'idée de démocratie participative fut dans les années 1960 et 1970 développée au moins autant en rapport au lieu de travail qu'en référence au local, cette dimension s'est fortement estompée à partir des années 1980.

Les objectifs d'amélioration de la gestion en s'appuyant sur la participation sont-ils suivis d'effets réels ? Le bilan, mitigé, comporte des aspects positifs. Dans la plupart des cas, l'incorporation des habitants dans les dispositifs de gestion semble avoir des conséquences positives à l'échelle microlocale et favoriser l'amélioration des services de proximité. Les citoyens comprendraient davantage la logique et les enjeux de la gestion publique, ils élargiraient parallèlement leurs vues au-delà de leurs intérêts immédiats ou particuliers, ils intégreraient une culture de proposition au lieu d'en rester à des postures purement revendicatives

Les performances générées par cette ébauche de « démocratie technique » dans la gestion tendent donc à infirmer les présupposés élitistes qui opposent démocratie et efficacité. Cette dynamique reste cependant limitée lorsqu'elle va de pair avec l'installation d'un système à deux vitesses bénéficiant d'abord à une « élite citoyenne » ou technicienne (associations, chambres économiques etc.)ou reste enfermée à l'échelle microlocale. Elle peut même déboucher sur des affrontements d’intérêts locaux.

Transformer les rapports sociaux

Une deuxième série d'objectifs porte sur la transformation des relations sociales à travers la participation. Sans être de règle, cette dimension est très répandue, dans des quartiers ou des villes populaires touchés par la « crise urbaine ». Les buts sociaux qui sont visés diffèrent cependant beaucoup selon les contextes. Un peu partout, le constat initial est le même : la crise économique ou la mondialisation néolibérale se traduisent localement par l'affaiblissement de la cohésion sociale et la marginalisation de groupes entiers ; cela menacerait le bien-être des habitants dans leur ensemble, leur sécurité, voire plus généralement la paix sociale. Dès lors, la participation vise sous différentes formes à remobiliser les habitants, à recréer du lien, à ouvrir des espaces de rencontre et d 'échange qui remplacent sous un autre mode les formes plus anciennes de sociabilité et d'encadrement ; à former de nouveaux interlocuteurs ou leaders aptes à organiser leur collectivité comme à dépasser certains conflits.

Les démarches participatives peuvent aussi viser à modifier les relations entre les citoyens et le système politique. L'une des idées principales, parfois non explicitée publiquement mais presque toujours présente, est que la participation peut contribuer à la légitimation du système politique et, en particulier, des équipes en place. La participation serait un instrument pour lutter contre l'abstention et pour améliorer les chances de réélection.

Au-delà de ce résultat s’ouvre une problématique : en prenant en considération les contrastes locaux, comment cette constellation de pratiques participatives se relie-t-elle à la démocratie représentative classique?

Constitue-t-elle un complément, un correctif ou un substitut à celle-ci ? Enclenche-t-elle une dynamique qui serait en fin de compte contradictoire avec l'essence de la représentation ?

Dans une première interprétation, basée en particulier sur l'analyse des expériences françaises, lesquelles demeurent timides et limitées l'institutionnalisation de la participation aboutirait à simplement compléter ou à corriger la démocratie représentative en renforçant la communication entre représentants et représentés.

Démocratie représentative :

Bernard Manin a défini un modèle du gouvernement représentatif à partir de quatre dimensions : l'élection des gouvernants à intervalles réguliers ; l'indépendance des gouvernants par rapport aux gouvernés dans la prise de décision ; réciproquement, l'autonomie de l'opinion publique par rapport aux gouvernants ; enfin, le fait que les décisions politiques sont prises après être passées à travers l'épreuve de la délibération publique.

Dans cette perspective, le gouvernement représentatif constitue un régime mixte, partiellement oligarchique en ce que les gouvernants accaparent l'essentiel du pouvoir de décision (contrairement à la devise constitutionnelle, les régimes occidentaux contemporains ne sont pas des « gouvernements du peuple, par le peuple et pour le peuple »), et partiellement démocratique parce que ces représentants sont élus et que les citoyens peuvent exercer une pression sur eux à travers l'opinion publique et, indirectement, à travers l'épreuve de la délibération]. En suivant cette logique, il serait possible d'affirmer que les structures institutionnalisées de participation renforcent ces deux dernières dimensions et, à travers elles, la dimension démocratique des gouvernements représentatifs. On assisterait donc à la naissance d'une nouvelle variante de démocratie représentative, qui trancherait avec des variantes plus oligarchiques mais ne sortirait pas du cadre politico constitutionnel défini par les systèmes démocratiques modernes .S’ajouterait simplement  une nouvelle dimension : les gouvernés pourraient exercer un certain contrôle sur les gouvernants .

Un conception beaucoup plus audacieuse consisterait à théoriser l'émergence potentielle d'une démocratie délibérative. S'inspirant d’Arendt et d’ Habermas, elle identifierait le pouvoir constituant à l'espace public de délibération et ferait de cet espace public le cœur de la société. Au lieu de faire de la délibération une dimension qui caractérise d'abord l'activité des représentants et qui est toujours susceptible d'être opposée à l'opinion publique irrationnelle de la masse, le modèle délibératif ancre résolument la délibération dans les discussions ordinaires des simples citoyens. Le moment décisif, du coup, n'est plus l'élection mais la formation de l'opinion publique : l'élection ne représente qu'un moment particulier dans un débat ininterrompu. Cette optique démocratique radicale reprend en partie l'idéal de la démocratie antique lorsqu'elle affirme que tout un chacun peut délibérer raisonnablement et que cette activité n'est pas le monopole des « bien nés » — du moins pour peu que des moyens procéduraux adéquats soient mis à disposition. Certes, la fusion de la délibération et de l'espace public n'est forcément pas totale puisque la délibération s'institutionnalise aussi dans les procédures juridiques ou les institutions de l'État de droit, mais c'est cet espace public qui constitue la source primordiale de la démocratie. Le développement actuel de formes innovantes de délibération participative devrait être interprété à cette lumière. Il faut comprendre cependant que ce modèle ne se pose nullement comme une alternative « révolutionnaire » au gouvernement représentatif ; on est loin des « soviets » et des « avants gardes »... L'essentiel est dès lors de penser théoriquement et pratiquement une délibération ouverte, inclusive et de qualité et de mettre en place les procédures qui permettent son déploiement. 

Ces formes politico-institutionnelles de participation sortiraient ainsi du champ du gouvernement représentatif. Elles institueraient une démocratie participative par l'articulation des formes classiques du gouvernement représentatif avec des procédures de démocratie directe ou semi directe. Cette perspective favoriserait ainsi l'émergence embryonnaire d'un quatrième pouvoir, celui des citoyens lorsqu'ils participent à la prise de décision, directement (en assemblée générale ou à travers des référendums), à travers des petits groupes tirés au sort (jurys berlinois), ou à travers des délégués étroitement contrôlés (budgets participatifs, structures de développement communautaire) — plutôt que de s'en remettre à des représentants classiques. Ce quatrième pouvoir viendrait s'articuler aux trois pouvoirs classiques (le législatif, l'exécutif et le judiciaire), aboutissant à une forme mixte.

Au-delà de ce débat théorique voire utopique et de la complexité des procédures institutionnelles à mettre en place, la référence à ce quatrième pouvoir du citoyen  a déjà le mérite de poser le principe d’un étalon de valeur : mesurer dès aujourd’hui jusqu’à quel point la « gouvernance » d’un quelconque domaine peut être qualifiée de démocratique.